Abdullah ÇAVUŞ – BİLGİ & DENEYİM PAYLAŞIM PORTALI “Bilgiye sahip olarak doğmuş birisi değilim. Öğrenmeye çalışıyorum ve Öğretmeyi seviyorum” Konfüçyüs
YOLSUZLUĞUN TANIMI VE NİTELİKLERİ/Abdullah ÇAVUŞ/ Yolsuzluk Hile ve Suistimal Denetimleri uzmanı
YOLSUZLUĞUN TANIMI VE NİTELİKLERİ
Abdullah ÇAVUŞ/ Yolsuzluk Hile ve
Suistimal Denetimleri uzmanı
1- YOLSUZLUK TANIMLARI:
Yolsuzluk;
Türk Dil Kurumunun Türkçe Sözlüğünde kötüye kullanma, suiistimal, kuraldışı
sözcükleri ile tanımlamaktadır.
Yolsuzluk
için, Türkçe yazında “yozlaşma” ve “bozulma” sözcüklerinin de kullanıldığı
görülmektedir. Ancak, bu sözcükler kamu yönetiminin diğer olumsuz niteliklerini
de (bürokrasinin siyasallaşması, yazçizcilik gibi) kapsayan biçimde
kullanılmaktadır.
Yolsuzluklar,
toplumun fertlerinin refahına harcanması gereken kaynakların, bazı kişi ya da
kişilere bırakılması, daha doğru bir ifadeyle, bu kişilerce çalınması
anlamındadır. Başka bir ifadeyle yolsuzluk, toplumun bir kesiminin daha çok
yoksullaşması anlamına gelmektedir.
Gazeteci
Nedim Şener ise yolsuzluğu “Akın ilişkiler kurarak, kendisi ve yakınları için
bu davranıştan bazı avantajlar sağlamaya yönelik kasıtlı ve uygunsuz olaylar da
denilebilir. Yolsuzluk olayında kamu gücü kullanımın bir kişinin çıkarı için
olması gerekli değildir; bir partinin, bir sınıfın, aşiretin, dostların,
ailelerinin menfaati de söz konusu olabilir. Özellikle demokrasinin
yerleşmediği ülkelerde yolsuzluk olayları aile veya bir sınıfın çıkarları için
yapılmaktadır. Birçok ülkede ise siyasi partilerin finansmanı için ortaya
çıkmaktadır”. şeklinde tanımlamaktadır.
Dünya
üzerinde 77 ülkede şubesi bulunan ve her yıl yolsuzluk endekslerini yayınlayan,
merkezi Almanya’da bulunan Uluslararası Saydamlık Örgütü’ne göre yolsuzluk,
“özel çıkar sağlamak amacı ile devlet gücünün kötüye kullanılmasıdır” şeklinde
tanımlanmıştır. Buna göre kamu görevlilerinin rüşvet alması, zimmetine para
geçirmesi devlet ihalelerinde komisyon alması yolsuzluk olarak ele
alınmaktadır.
Prof.
Dr. Cihan Dura yolsuzluğu “kısaca resmi yetkinin, bireysel çıkar sağlamak
amacıyla yasa dışı olarak kullanmasıdır. Dolayısıyla yolsuzluk halkı soyma
amacıyla oluşturulan bir ortaklık çerçevesinde politikacılarla bürokratların
işbirliği ile yapılabilecek” bir olgu olarak tanımlamaktadır.
Doç.Dr.Ümit
Berkman “Yolsuzluk” terimini,” maddesel kazanç için ya da parasal olmayan özel
amaçlara yönelik olarak kamusal yetkinin yasadışı kullanımını içeren davranış
ve eylemlerini kapsar” şekilde tanımlamaktadır. İngilizce “corruption” sözcüğü
yaklaşık olarak bu anlamdadır. Oxford English Dictionary “corruption” karşılığı
olarak bozulma, çürüme, doğru yoldan sapma sözcüklerini kullanmaktadır.
Ümit
Berkman “Az Gelişmiş Ülkelerde Kamu Yönetiminde Yolsuzluk ve Rüşvet” konulu
çalışmasında yoksulluğun temel niteliklerini;
a)
Yetki öğesi
b)
Yetkinin kural dışı kullanım öğesi
c)
Çıkar öğesi
Olarak
belirlemektedir.
Prof.
Dr. Çetin Yetkin ise yolsuzluğu “maddi özel kazanç yada maddi olmasa da özel
çıkarların sağlanmasına yönelik olarak kamu yetkisinin yasalara aykırı
kullanımını içeren davranış ve eylemler veya yine kişisel çıkar sağlaması
amacıyla toplumsal çıkarların geri plana itilmesi kamu görevinin gereklerinin
yerine getirilmemesi” şeklinde tanımlamaktadır.
Çetin
Yetkin yaptığı tanımdan hareketle yolsuzluğun unsurlarını aşağıdaki gibi
sıralamıştır.
a)
Kamu gücü
b) Bu
gücü kullanan kişi yada kişiler
c)
Gücün kötüye kullanılması
d)
Özel çıkar
Ömer
BOZKURT ve Turgay ERGÜN “Kamu Yönetimi Sözlüğü” isimli eserlerinde yolsuzluğu “
yolunda yapılmayan, kurala aykırı uygunsuz, usulsüz, iş ve davranışlar.
Hukuksal ve sosyolojik anlamda, kamusal görev yetki ve kaynaklarının toplumsal
düzeni temelini oluşturan hukuksal ve sosyal norm ve standartlara aykırı olarak
özel çıkarlar için kullanılması” şeklinde tanımlamaktadırlar.
Emniyet
Genel Müdürlüğü tarafından yayınlanan Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele
2000 isimli kitapta ise yolsuzluk “Genellikle 3 veya daha fazla kişinin bir
araya gelerek bazı kamu görevlilerinin de katılımıyla Devlet Hazinesinin zarara
uğratılması” olarak tanımlanmıştır. Anılan raporda ülkemizde ortaya çıkan
yolsuzluk çeşitleri de aşağıda ki gibi sınıflandırılmıştır.
a-
İhale Yolsuzlukları
b-
Gümrük Yolsuzlukları
c-
Tarım Destekleme Yolsuzlukları
d-
Vergi İade Yolsuzlukları
e-
Banka Yolsuzlukları
TESEV
tarafından yapılan çalışmada ise yolsuzluk “en basit tanımıyla, siyasal ve
idari yolsuzluk, siyasal iktidarın ve kamu görevlilerin, kişisel yada
kendilerini bağlı hissettikleri gruplara çıkar sağlamak amacıyla, erklerini
görev tanımlamaları dışında kullanmalarıdır. Dolayısıyla yolsuzluk sözcüğü
rüşvetten daha kapsamlıdır, rüşvet dışında da bir çok yolsuzluk biçimleri
vardır.” şeklinde tanımlanmıştır.
Son
yıllarda konu ile ilgili olarak bilimsel manada en kapsamlı çalışmayı yapmış
olan, Prof. Dr. Çoşkun Can AKTAN yolsuzluk çeşitlerini de içine alacak şekilde,
“Siyasal Yozlaşma “ kavramının tanımını yapmıştır. Siyasal Yozlaşmayı
ise:”Siyasal karar alma mekanizmasında rol alan aktörlerin, özel çıkar sağlamak
gayesiyle toplumdaki mevcut hukuki, dini, ahlaki ve kültürel normları ihlal
edici davranış ve eylemlerde bulunmalarına, siyasal yozlaşma denilir.” Şeklinde
tanımlamaktadır. Ancak bu tanım yukarda bahsedilen çalışmada Ümit Berkman’ın
belirttiği üzere, çok geniş bir kavramdır. Kaldı ki yazar da bu durumu tespit
ederek, Siyasal yozlaşmanın, Yolsuzluğu da içine alan şemsiye bir kavram
olduğunu belirtmiştir.
Avrupa
Konseyi’nin 4 ocak 1999 tarihinde kabul ettiği “Yolsuzlukla Mücadele Medeni
Hukuk Sözleşmesi”nin 2. Maddesinde de yolsuzluğun tanımı yapılmıştır. Buna göre
yolsuzluk: “Doğrudan doğruya yada dolaylı yollardan rüşvet yada yasadışı bir
menfaat temin eden kişinin yürüttüğü görevlerin veya gerekli davranışların
yasalara uygun bir şekilde yerine getirilmesinde sapmalara yol açan rüşvet veya
başka her türlü yasadışı menfaatin talep edilmesi, teklif edilmesi, verilmesi
yada kabul edilmesi anlamına gelir” şeklinde tanımlamıştır.
Bilim
adamları ve kamuoyunca yolsuzluk kavramı için yapılan bazı yolsuzluk tanımları
ise aşağıda verilmiştir. Buna göre yolsuzluk:
-Para
ya da mal karşılığında kamu görevlisinin ayrıcalıklı kamu işlemi yapmasıdır.
-Kamu
görevlisinin parasal ya da diğer ödüller karşılığında bu menfaati sağlayan
yararına işlem yapmasıdır.
-Kamu
görevlisinin yapılmaması gereken işlemi yapmaları ya da yapmaları gereken
işlemleri çabuklaştırmak karşılığı çıkar sağlamalarıdır.
-Olan
ya da olmayan kişisel kazançlar için yetkinin kötüye kullanılmasıdır.
-Kişisel
ya da siyasal kazanç amacıyla devlet yetkisinin yasadışı kullanımıdır.
-Kamu
hizmeti gören kişinin özel amaçları ya da maddesel çıkarları için normal görev
davranışlarından sapmasıdır.
-Kişisel
amaçlar için kamu görevlilerinin kurallara aykırı biçimde davranışıdır.
Şeklinde
tanımlanmaktadır.
Görüleceği
üzere tüm bu tanımlamalarda yolsuzluğun bir tarafında kamu yada devlet
idaresinin değişik organlarının olduğu kabul edilmektedir.
Bu
tanımlar özel sektörde yaşanan yolsuzlukları kapsamamaktadır. İşletmeler şahıs
işletmeleri olarak düşünüldüğünde patronların kendi işletmelerinde yolsuzluk
yada usulsüzlük yapmayacağı açıktır.
Ancak,
günümüzde işletmeler artık şahıs işletmeleri olmaktan çıkmış, tamamen
profesyonel yöneticiler tarafından idare edilen çok büyük holdingler şekline
dönüşmüştür.
Uluslararası
sermaye evlilikleri sayesinde bazı özel teşebbüslerin gayri safi hâsılatları
birçok ülkeninkinden daha yüksek boyutlara da ulaşmıştır. Görülen o ki bu
şekildeki örgütlenmeler içinde yönetici konumundaki insan unsurunun yaptığı
yolsuzluklarda son yıllarda azım sanmayacak boyutlara varmıştır.
Bunların
yanı sıra sırf üçüncü şahısları dolandırmak amacıyla kurulan ve halk arasındaki
tabiri ile “piyasayı tokatlayıp” kaçan çok sayıda da firma ve şahsında olduğu
herkes tarafında bilinmektedir.
Ancak
özel sektörde ya da şahıslar arasında yaşanan yolsuzlukların failleri kolayca
bulunabilmekte ve cezalandırılmaktadır. Ya da özel sektör kendi iç sistemi
içerisinde oluşturduğu sıkı denetim mekanizması sayesinde yolsuzluğu başlamadan
önleyebilmektedir.
Ayrıca,
bu tür yolsuzluğun doğrudan iki tarafı bulunmaktadır. Bu nedenle olsa gerek,
toplum vicdanını doğrudan değil dolaylı olarak etkilemektedir. Halbuki yukarıda
tanımlarını gördüğümüz kamusal yolsuzluk türünde ki olaylar doğrudan iki tarafı
değil, toplumun genelini ilgilendirmektedir. Çünkü yaşanılan yolsuzluklarda
vatandaşlarımızın tamamının ortak kullanımında olması gereken kaynaklar,
siyasetçi, bürokrat ve işadamlarından oluşan çeteler vasıtasıyla belirli kişi
ya da grupların kullanımına tahsis edilmektedir.
2- YOLSUZLUĞUN TEMEL NİTELİKLERİ:
Yukarıdaki
tanımlar çerçevesinde yolsuzluğun unsurları, yetki, yetkinin yasa dışı
kullanımı ile yetkiyi kullanan insanlar ve son olarak çıkar unsuru karşımıza
çıkmaktadır.
a- Yetki Yada Kamu Gücü:
Yolsuzluk
iki taraf arasında bir “değiş-tokuş” içerir. Taraflardan birinin “yetkili”
olması zorunludur. “Yetkili” den kasıt genellikle “devlet otoritesinin
temsilcisi” yani kamu görevlisidir. Ancak bazı düşünürler yetki açısından
özel-kamu ayırımı yapmamaktadırlar. Örneğin, Brasz’a göre kendisine güvenilerek
yetki ve güç verilen kişi, bunun veriliş nedenlerinin dışında bir amaç için
kullanırsa, güven kötüye kullanılmış, yetki “keyfi” biçime dönüşmüş ve
yolsuzluk için kapı açılmıştır. Yetkinin kişisel çıkar elde etmek için bir
devlet dairesinde ya da özel bir kuruluşta kullanılmış olması farklı durumlar
değildir; ikisi de yolsuzluktur.
Yolsuzlukla
ilgili yazında “yetkili” kavramı genellikle kamu görevlilerinin dışındakileri
kapsamayan bir biçimde kullanılmaktadır. Nitekim, yolsuzluk tanımlarının
çoğunda “kamu görevlisi” deyimine açıkça yer verilmektedir. Ayrıca, yolsuzluk
pek çok ülkenin ceza yasalarında kamu görevlilerinin işledikleri suçları
düzenleyen bölümlerde yer almaktadır. Kısaca yetkiliden kasıt devlet
otoritesinin temsilcisi olan kamu görevlileridir.
Ayrıca
bazı yolsuzluklar, kamu görevlisi yada kamu görevlilerince birlikte
yapılabilir. Zimmete para geçirme suçu bu durumun tipik bir örneğidir.
Ülkemizde sıkça rastlanan kamu ihale yolsuzlukların temelinde de olayın bir
tarafında yetkinin yada kamu gücünün kötüye kullanımı vardır.
b- Yetkiyi Kural dışı Olarak Kullanan Kişi
Yada Kişiler:
Türkiye’de
büyük yolsuzluklar siyasetçi, işadamı ve bürokratlardan oluşan çeteler
tarafından birlikte yapılmaktadır. Kısaca kamu gücü, bu gücü elinde bulunduran
bürokratların kişisel hırslarının yanı sıra kendilerini oraya gelmesini
sağlayan siyasetçi yada işadamlarının değişik baskılarıyla da kural dışı olarak
kullanılabilmektedir.
Hatta
son günlerde ülkemizde yaşanan bu tür yolsuzluk olayları bizlerin, “Tapınak
Şövalyeleri” ve “Nüfuz Casusları” kavramlarıyla, tanışmasına da yol açmıştır.
Kamuoyunun
yeni tanıştığı kavramlardan Nüfuz Casusu ile anlatılmak istenen şey
“işadamlarının kamu kurumları içindeki işbirlikçileridir”. Ankara Ticaret Odası
Başkanı ise bu kişileri kamuda, çalışanların ayrıldıkları yerlerle iş yapan
özel sektör kuruluşlarında iki yıl süreyle görev alamayacaklarına dair yasal
hüküm olmasına rağmen bu kuruluşlara tepe yöneticisi olan kişiler olarak
açıklamış ve tek tek isimlerini saymıştır.
Eski
İçişleri Bakanı, 4 Nisan 2001 tarihinde bir televizyon programında Tapınak
Şövalyeleri ile “ekonomik gücü ele geçirmek için bürokraside, siyasette, iş
dünyasında ve medyada oluşan gizli örgütlenmeyi” kast ettiğini söylemiştir.
Türkiye
siyasetinde, Milletvekilliği ve belediye başkanlığı adaylık süreci, seçim
sistemindeki antidemokratik düzenlemeler ve uygulamalar nedeniyle, adayları
siyasi yarıştan ziyade, yüksek harcama yaparak seçilme yarışına sokmaktadır.
Bu
durum, adaylarının ilkeli ve projeci siyaset anlayışını önemsememesine yol
açmaktadır. Bu da yolsuzluğa zemin hazırlamakta, Milletvekili ve Belediye
başkan adaylarını, seçilmeleri döneminde kaynak temin ettikleri kişilere
bağımlı hale getirmektedir.
c- Yetkinin Kural Dışı Kullanımı Öğesi:
Toplumsal
yaşam ve devletin örgütlenmesi çeşitli kurallarla düzenlenmiştir. Bu kuralların
bir bölümü yazılı olan ve uyulmaması halinde devletin yaptırım uyguladığı
kurallar yani yasalardır.
Yolsuzluk
özünde bir kuraldan sapmayı içermektedir. Toplumlarda neyin nasıl yapılması
veya yapılmaması hakkında kurallar vardır. Bu kurallar toplumsal yaşamın ve
örgütlenmenin önemli bir öğesi olup çeşitli yatırımlarla bunlara uyum
sağlanmaya çalışılır.
Bu
kuralların bir bölümü yazılı olan ve devletin yaptırımını taşıyan hukuk
kuralları yani yasalardır. Yolsuzluk olgusundaki “kurallara aykırılık” ya da
“düzgülerden sapma” devletin yasal düzenlemelerinden, daha doğrusu kamu görevi
hizmetine ilişkin kurallardan kamu görevlisinin maddesel kazanç ya da özel
amaçlar için sapmasıdır.
Ancak,
yolsuzluğun unsurlarını günümüzde yaşanılan yolsuzluklar dikkate alınarak
incelenmesi sonucu, yolsuzluk olayında uygulamanın yasalara aykırı olması, yani
yetkinin kural dışı kullanım öğesinin eski önemini yitirdiği bunun yerine yasal
sapmaların, yasama ve yürütme gücünü elinde bulunduran otoritenin çıkarına
uygun düzenlemeler yapması ve gizliliğin önem kazandığı görülmektedir.
d- Çıkar Öğesi:
Yolsuzluk
iki taraf arasında bir değiş-tokuş içerir. Bir taraf yasal düzenlemelerde
öngörülmeyen bir etki aracı kullanarak diğer tarafın yani kamu görevlisinin
konumundan kaynaklanan yetkisini isteği doğrultusunda saptırmaya çalışmaktadır.
Bu etki ya da güç ile kamusal yetki takas edilmektedir. Bu etkinin aracı
genellikle para, mal, hediye gibi maddesel niteliktedir. Ekonomik nitelikteki
yani maddesel değeri olan bu güç ile kamu görevlisinin kararı etkilenmek
istenmektedir. Bu kazanç karşılığı kamu görevlisi de çıkarı sağlayanın isteği
doğrultusunda işlem yapmaktadır. Diğer bir deyişle, kamu görevlisi yetkisini
kişisel çıkarı için kullanmaktadır. Yolsuzluk olgusu karşılıklı sorumlulukları
ve karşılıklı çıkarları içermektedir. Sorumluluk ve çıkarlarınsa parasal olma
zorunluluğu yoktur. Menfaati yalnız maddi şeylerle sınırlandırmak doğru
değildir. Bu bakımdan cinsi, temas hatta bir öpücük dahi rüşvet vasıtası
meydana getirebilir.
Kamu
görevlisini etkilemek üzere para ya da mal gibi ekonomik bir güç yerine,
aile-akraba-arkadaşlık bağları gibi maddesel olmayan etkileme araçları da
kullanılabilmektedir. Bu durumda, kamu görevlisi maddesel çıkardan çok
tinsel-duygusal nitelikteki geleneksel bağlılıkları ve yükümlülükleri nedeni
ile bazı kişilere kamu işleminde ayrıcalık sağlamakta yani onları
kayırmaktadır. Görüldüğü gibi burada kamu görevlisi maddesel bir çıkar elde
etmemekle birlikte, yetkisini özel bir amaç için kurallara aykırı biçimde
kullanmaktadır.
Toplum
ya da siyasal sözü geçerliliğe sahip kişiler de bu güçlerini bir etki aracı
olarak kullanarak kamu görevlisinden ayrıcalıklı bir kamu işlemi yapılması
isteminde bulunabilirler.
Bu
durumda, kamu görevlisi yine maddesel çıkardan çok ilerde kendisinin, örneğin
iltimasa ihtiyacı olduğu zaman (terfi, başka yere nakil gibi) bu kişiden yardım
isteyebilme fırsatına sahip olma düşüncesi ile ayrıcalıklı işlem yapmaya
yönelebilir.
Başka
bir deyişle, bu gibi durumlarda kamu görevlisi, kayırmasının karşılığında
kendisine ‘‘potansiyel bir iltimas’’ elde etmektedir.
Bu
iltimas kamu görevlisinin örneğin terfiinde somutlaşırsa maddesel bir kazançtan
bile söz etmek olanaklıdır.
