Anasayfa / ETİK / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik/ Bilal Eryılmaz-Hale Biricikoğlu

Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik/ Bilal Eryılmaz-Hale Biricikoğlu

Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik

Bilal Eryılmaz*, Hale Biricikoğlu**

Özet: 1980’lerden sonra kamu yönetiminde yeni bir yönetim anlayışının ortaya çıkışında
etkili olan sebeplerden biri, kamu sektörüne karşı duyulan güvenin giderek azalması-
dır. Kamu yönetimine karşı ortaya çıkan bu güven krizinin aşılması ve kamu yönetiminde
dürüstlüğün sağlanması için kullanılan anahtar kelimelerden ilki, hesap verebilirlik ikincisi
ise etiktir. Bu kavramların ikisi de birer kontrol biçimidir; kişilerin ve kurumların sorumluluğunu
geliştirmeyi amaçlar. Etik, kişinin içindeki kontrolü ve sorumluluğu; hesap verebilirlik
ise dıştan kişiye yönelik bir denetim sürecini anlatır. Bu çalışmanın temel amacı,
hesap verebilirlik ve etik kavramları arasındaki ilişkiyi ortaya koymak ve bu kavramların
kamu yönetiminin dürüstlüğünü sağlamadaki rollerini değerlendirmektir.
Anahtar Kelimeler: Hesap verebilirlik, etik, sorumluluk, dürüstlük.
Abstract: One of the influential factors in emergence of the new public management
after 1980s is an increasing loss of trust in public sector. Accountability and ethics are crucial
keywords on way to overcome confidence crisis of public administration and to restore
integrity in public administration. Both of these concepts are forms of control; they
aim at enhancing responsibility of individuals and institutions. Ethics includes an inward
sense of personal obligation while accountability necessitates an external control on individuals.
Main purpose of this work is to reveal relationship between accountability and
ethics and to evaluate the utility of these concepts in realizing integrity of public administration.
Key Words: Accountability, ethics, responsibility, integrity in public administration.
Kamu Yönetiminde
Hesap Verebilirlik ve Etik
Accountability and Ethics in
Public Administration
İş Ahlakı Dergisi
20
Giriş
Kamu yönetimi anlayışı, yapıları ve politikaları, 1980’den itibaren hızlı bir
dönüşüm sürecine girmiştir. Bu dönüşüm süreci, uygulamaya ve literatü-
re birçok yeni kavram ve kurum katmıştır ya da mevcut kavramların içeriği
yeniden yorumlanmıştır. Hesap verebilirlik, saydamlık, yönetişim ve etik gibi
kavramlar bunlardan bazılarıdır.
İç ve dış faktörlerin etkisiyle ortaya çıkan ve “Yeni Yönetim Anlayışı” olarak
nitelenen bu süreç, bütün ülkelerde şöyle ya da böyle yönetim yapılarını
ve politikalarını dönüştürmüş ve hâlen dönüştürmeye devam etmektedir.
Yeni Yönetim Anlayışı’nın temelde iki ana konuya odaklandığı söylenebilir.
Birincisi, kamu hizmetini geliştirmeye yönelik düşünce ve uygulamaları
kapsar. Kamu hizmetlerinde etkinlik, verimlilik, tutumluluk ve kalite
gibi kavramlar, bu hizmet odaklı reformları anlatmakta kullanılan anahtar
terimlerdir. İkincisi ise kamu yönetiminin sosyal sorumluluğuna ilişkindir.
Yeni Yönetim Anlayışı, kamu yönetiminin geleneksel sorumluluk mekanizmalarının
yetersizliğinden hareketle, yönetişim, hesap verebilirlik, saydamlık,
vatandaş memnuniyeti gibi kavramları esas alarak yeni bir bakış açısının
önemini vurgular. Yeni Yönetim Anlayışı çerçevesinde yapılan kamu yönetimi
reformları, geleneksel yönetim düşüncesi ve uygulamasındaki hesap
verebilirlik anlayışında ve pratiğinde köklü değişiklikler yapmış ve yeni
hesap verebilirlik mekanizmaları ortaya koymuştur. Her iki yönetim anlayışındaki
hesap verebilirlik kavramının dayandığı temelleri incelemekte bu
bakımdan yarar bulunmaktadır.
Kamu yöneticilerinin yürüttüğü hizmetler, kullandığı yetki ve kaynaklar,
onların daha çok hesap verebilir olmasını gerekli kılmaktadır. Çünkü kamu
yöneticilerinin devlet yönetiminde rolü artmakta ve buna karşı mevcut
hesap verebilirlik biçimleri, kamu yöneticilerinin hesap verebilirliğini sağ-
lamada yetersiz kalmaktadır. Kamu yöneticileri, çağdaş devlette yasama ve
yürütme fonksiyonları sürecinde etkili rol oynamaktadırlar. Yasama organında
görüşülen yasa tasarılarının çoğu, ilkin kamu yöneticileri tarafından
taslak metinler hâline getirilmekte ve parlamentodaki müzakereler bu
metinler üzerinde yürütülmektedir. Ayrıca, kanunların uygulanmasına iliş-
kin ikincil düzenlemeler (yönetmelik, genelge, görüş bildirme vb.), bürokrasi
tarafından yapılmaktadır. Bunlara ilave olarak, kamu politikası kararları
ve uygulamalarında kamu yöneticilerinin çok etkili olduğu bilinen bir
gerçektir. Bütçeyi siyasi organlar kararlaştırmakla beraber, bütçenin hazırlanmasını
ve uygulamasını kamu yöneticileri yapmaktadırlar. Hâl böyle
olunca “Bu kadar önemli güç kaynaklarına sahip bulunan ve devletin, poli-
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
21
tikacılara göre sürekli unsurları olan, uzun vadeli kamu çıkarını ve güvenini
sağlayacak olan kamu yöneticilerinin, yolsuzluk, yozlaşma ve özel çıkarların
peşinde koşma gibi toplumca kendilerine duyulan güveni zedeleyecek
eylem ve işlemlere karşı etkin olarak hesap verebilirliği nasıl sağlanacaktır?”
sorusu bütün demokratik ülkelerde önemli bir tartışma konusudur.
Ayrıca bürokrasi içinde işbölümünün ve teknik uzmanlığın giderek artması,
formel hiyerarşik yapı ile üst düzey yöneticilerin sorumluluğu arasında
bir dengesizlik ortaya çıkarmıştır. Hiyerarşinin alt kademelerinde yetki
devri, işbölümü ve uzmanlıkla artan yönetim pratiklerinin yoğunluğu kar-
şısında üst düzey yöneticilerin, astlarını (personeli) sorumlu bir biçimde
yönetmek ve denetlemek konusunda entelektüel ve teknik kapasite sorunlarını
da beraberinde getirmektedir.
“Bürokrasinin yapısal ve fonksiyonel niteliğindeki bu gelişmeler dikkate
alındığında, üst düzey yöneticilerin gerçek hesap verebilirliğinden söz
etmek mümkün olur mu?”, “Tüm personeli kapsayan, etik kodları da içeren
yeni bir profesyonellik anlayışı nasıl geliştirilebilir?” soruları çerçevesinde
hesap verebilirliğin geliştirilmesinde son zamanlarda etik kodların da
giderek artan önemine vurgu yapılmakta ve yine çoğu ülkelerde etik ilkelere
dayalı bir yönetim anlayışı ve kültürü geliştirilmeye çalışılmaktadır.
Bu makalede, önce hesap verebilirlik kavramının çeşitli boyutları tanımlanarak,
kamu yöneticilerinin niçin daha çok hesap verebilir hâle getirilmesi
gerektiğinden söz edilmiş, hesap verebilirliğin zorluklarına değinilmiş,
daha sonra hesap verebilirlik konusunda farklı yaklaşımlara işaret edilerek,
etiğin kamu yöneticilerinin hesap verebilirliğini sağlamadaki etkisi
üzerinde durulmuştur.
“Hesap Verebilirlik” Kavramı ve Niteliği
Kamu yönetimi literatüründen son dönemlerle en fazla kullanılan kavramlardan
birinin “hesap verebilirlik” olduğu söylenebilir. Kavramsal açı-
dan ele alındığında hesap verebilirliğin literatürde benzer şekillerde tanımlandığı
görülmektedir. Bu tanımlamalara göre hesap verebilirlik, herhangi
bir kişi ya da grubun, yerine getirdiği eylem ve işlemlerden dolayı, kendisi
dışında yer alan başka bir kişi ya da gruba açıklama yapması veya cevap
vermesi anlamını taşımaktadır (Romzek & Dubnick, 2000a: 382; Kluvers &
Tippett, 2010: 47; Hughes, 2003: 237; Mulgan, 2003: 1). Mulgan 1980’li yıllardan
önce hesap verebilirlik kavramının dar bir açıdan ele alınarak, daha
İş Ahlakı Dergisi
22
çok finansal hesaplamalar ve muhasebe konularıyla ilişkilendirildiğini ifade
etmektedir (Mulgan, 2003: 6). Bu çerçevede kavramın başlangıçta, örneğin
“Ne kadar para kazanıldı?”, “Ne kadar harcandı?” gibi konularla ilgili kantitatif
bir olgu olduğu ileri sürülmektedir (Ackerman, 2005: 3).
Ancak 1980’lerden sonra Yeni Yönetim Anlayışı’nın gelişimi ile birlikte
hesap verebilirliğin kavramsal açıdan içeriğinin çok daha geniş bir çerçeveden
değerlendirildiği görülmektedir. Günümüzde hesap verebilirlik, tek
taraflı olarak bilgi vermek ya da açıklama yapmak anlamından ziyade, hesap
veren ile hesap soran arasındaki karşılık ilişki ve etkileşim olarak değerlendirilmektedir.
Bu ilişkide, yalnızca kamusal aktörlerin yerine getirmesi gerekli
olan davranışlar üzerinde durulmamakta, kamusal aktörlerin yerine getirdikleri
davranışlar sonrasında sorgulanabilmelerini sağlayacak mekanizmaların
bulunması gerektiğine vurgu yapılmaktadır (Bovens, 2003: 184–185).
Hesap verebilirlik aslında bir olasılık içermektedir. Günlük hayatta herhangi
bir aktör, aldığı her karar ve yerine getirdiği her faaliyet için açıklamada
bulunmamaktadır. Ancak tüm davranışları için sorgulanabilme olasılığı
bulunmaktadır. “Kamu görevlileri, yerine getirdikleri tüm faaliyetler
için hesap verebilir olmalıdır.” denildiğinde, bununla, yerine getirdikleri
tüm faaliyetlerin sorgulanabilme olasılığının bulunduğu kastedilmektedir
(Mulgan, 2003: 10).
Bu çerçevede hesap verebilirlik ilişkisinin temelde üç unsurdan oluştuğunu
söyleyebiliriz. Birinci olarak, karar veren ve eylemde bulunan aktörün, yerine
getirdiği faaliyetlerle ilgili olarak ilgili çevreye veya makama açıklama yapmakla
yükümlü olmasıdır. Bu zorunluluk formel olabileceği gibi informel de
olabilmektedir. İkinci olarak, hesap soranın, hesap verecek olanların yerine
getirdiği davranışları ve verdiği bilgileri sorgulayabilme kanallarının bulunmasıdır.
Son olarak da bu ilişki sonucunda kötü performans için ceza, iyi performans
için ise ödüllendirme ortaya çıkabilmesidir. Ortaya çıkan yaptırım
formel olabileceği gibi informel de olabilmektedir (Bovens, 2003: 184–186).
Literatürde hesap verebilirliğin üç temel özelliğine dikkat çekilmektedir.
Birinci olarak hesap verebilirlik, kişinin dışındaki başka bir kişi ya da otoriteye
açıklamada bulunması nedeniyle dışsaldır. İkinci olarak hesap verebilirlik,
sosyal etkileşim ve karşılıklılık içermektedir. Çünkü hesap verebilirlik, açıklamada
bulunmayı, cevapları araştırmayı, sorgulamayı ve yapılan hataları
düzeltmeyi ve sonuçta uygulanacak yaptırımları kabul etmeyi gerektirmektedir.
Son olarak ise hesap verebilirlik ilişkisinde hesap soranın, hesap sorabilme
hakları kabul edilmektedir (Mulgan, 2000: 555). Çünkü hesap verebilirlik
ilişkisinde taraflar arasında eşitlik bulunmamaktadır. Bu ilişkide hesap
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
23
soranın, hesap veren üzerinde bir takım hakları bulunmaktadır (Mulgan,
2003: 10). Hesap verebilirlik, ona muhatap olanların üzerinde bir güçtür.
Hesap verebilirlik ilişkisinin altında yatan temel düşüncenin, asıl-vekil
(principal-agent) teorisi olduğunu söyleyebiliriz. Asıl-vekil ilişkisinde, vekiller
asıllar adına hareket etmektedir. Bu nedenle yerine getirdikleri faaliyetler
için asıllara karşı açıklama yapmak zorundadır (Hughes, 2003: 237).
Asıl-vekil ilişkisi esas itibarıyla gücün delege edilmesiyle ilgilidir. Günlük
hayatta insanın yaşamını sürdürebilmesi için başkalarına ihtiyacı bulunmaktadır.
Bu nedenle insanlar kendi adına faaliyetleri yerine getirmesi için
başka kurumları ya da insanları görevlendirir. Yani asıl olanlar yetkiyi vekil
olanlara vermektedir. Ancak vekillerin kendi çıkarları doğrultusunda değil
de, asıl olanların çıkarları doğrultusunda hareket etmeleri nasıl sağlanacaktır?
Vatandaşlar adına hareket ettikleri varsayılan kamu görevlilerinin
elindeki gücü kötüye kullanmaları nasıl engellenebilir? Kamu görevlilerinin
elindeki gücü kötüye kullanmalarını önlemek için onların yerine getirdikleri
tüm faaliyetleri kontrol etmek mümkün değildir. Bu nedenle öncelikli olarak
vekillerin profesyonel etik ve dürüstlük ilkelerine dayalı olarak hareket
etmelerini sağlamak gerekmektedir. Ancak buna diğer kontrol mekanizmalarının
da eklenmesi gerekir. Vekiller, asıllar adına yerine getirdikleri davranışlardan
dolayı, asıllara karşı hesap vermeyi sağlayacak mekanizmaların
kurulması, vekillerin ellerinde bulundurduğu gücü kötüye kullanmalarını
önlemesi açısından gereklidir (Mulgan, 2003: 9).
“Hesap Verebilirlik”le İlişkili Kavramlar
Hesap verebilirlik, sorumluluk, denetim ve şeffaflık gibi birçok kavramla
ilişkilidir. Kavramsal olarak hesap verebilirlik ile sözü edilen bu kavramlar
birbirlerinden farklı anlamları içerseler de çoğu zaman bu kavramların birbirine
bağlı ve birbirini tamamlayan terimler olduğunu söyleyebiliriz.
Hesap verebilirlik kavramının ilişkili olduğu kavramlardan ilki sorumluluktur
(responsibility). Sorumlu olmak, “bir takım faaliyetleri yerine getirebilmek
için otoriteye sahip olmak, gücü kontrol edebilmek, karar verme özgürlüğüne
sahip bulunmak ve doğru ve yanlış arasında ayrım yapabilmek”
anlamlarını taşır. Hesap verebilir olmak ise, herhangi bir kişinin sorumluluk
alanı içindeki davranışlardan dolayı açıklama yapmak, rapor vermek
ve cevap vermekle ilgilidir (Caiden, 1989: 25). Sorumluluk, faaliyetlere yön
verebilme, takdir yetkisini kullanabilme yetkisini içerirken, hesap verebilirlik,
yerine getirilen faaliyetleri kontrol edebilme gücü olmaktadır. Bu açı-
İş Ahlakı Dergisi
24
dan hesap verebilirlik ile sorumluluğun, bir bütünün iki farklı yönü olduğunu
söyleyebiliriz. Çünkü her kim bir takım kararların alınması ve faaliyetlerin
yürütülmesinden sorumlu ise bu sorumluluk alanı içinde yerine getirdi-
ği faaliyetlerden ötürü de hesap vermelidir (Uhr, 1999: 99).
Denetim, hesap verebilirlik kavramının ilişkili olduğu bir diğer kavramdır.
Denetim, bir faaliyetin önceden planlanan şekilde sonuçlandırılması için
standartlar konulması, ortaya çıkan sonucun bu standartlarla karşılaştı-
rılması ve gerekli konularda düzeltici önlemlerin alınmasını anlatır. Hesap
verebilirlik ve denetim arasındaki ilişkiye baktığımızda bu iki kavramın
hemen hemen birbirine yakın anlamları bulunduğunu söyleyebiliriz. Hesap
verebilirlik kavramını birilerine açıklama yapmak gibi dar açıdan ele aldı-
ğımızda kavramın geçmiş yönelimli olduğunu söyleyebiliriz. Ancak hesap
verebilirliği sosyal bir ilişki ve etkileşim olarak daha geniş bir çerçeveden
değerlendirdiğimizde, asıllar adına hareket eden kamu görevlilerinin ellerindeki
gücü nasıl kullandıklarına ilişkin her türlü sorgulamalar, açıklamalar
ve gerekçelendirmeye yönelik faaliyetler hesap verebilirlik kavramı içinde
değerlendirilebilmektedir (Harlow, 2002: 10).
Hesap verebilirlik kavramının bir diğer ilişkili olduğu kavram da şeffaflıktır.
Yönetimde şeffaflığın temelini, herkesin ihtiyaç duyduğu bilgiye ulaşılabilmesi
oluşturmaktadır. Hesap verebilirlik ve şeffaflık arasındaki ilişkiye baktığımızda,
bunlar arasındaki ilişkinin birbirine bağlı, karşılıklı ve birbirini
tamamlar nitelikte olduğunu söyleyebiliriz. Yönetimde şeffaflık için etkili
ve iyi işleyen hesap verme sisteminin, hesap verebilirlik için de şeffaf politikaların
bulunması gerekmektedir.
Hesap Verebilirlik Türleri
Günümüzde hesap verebilirlik içeriği oldukça genişleyen ve çok farklı
boyutları olan bir kavramdır. Bu nedenle kamu yönetiminde hesap verebilirlik
ilişkisini net bir şekilde ortaya koymak ve bu ilişkiye ilişkin sınıflandırma
yapmak sanıldığı kadar kolay olmamaktadır. Konuya ilişkin yapılan
literatür taramasında da hesap verebilirliğin çok çeşitli şekillerde sınıflandırıldığı
görülmektedir.
Bunların en çok kullanılanlarından biri Dubnick ve Romzek’e ait olanıdır.
Onlara göre, bürokratik, yasal, profesyonel ve politik olmak üzere dört çeşit
hesap verebilirlik türü bulunmaktadır (2000b: 418). Ancak bu sınıflandırmaya
benzer başka sınıflandırmalar da yapılmıştır. Bu çalışmalarda hesap
verebilirlik, kimi zaman idari, yasal, siyasi, profesyonel ve etik hesap vere-
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
25
bilirlik olmak üzere beş açıdan (Dwivedi & Jabba, 1989), kimi zaman siyasi,
idari, profesyonel ve demokratik hesap verebilirlik olmak üzere dört açıdan
(Cendon, 2006) ele alınmıştır.
Bunun yanında hesap verebilirlik kimileri tarafından da içerik açısından
değerlendirilmiş; mali konularda hesap verebilirlik, adalet konusunda hesap
verebilirlik ve performans için hesap verebilirlik olarak üç şekilde incelenmiştir
(Behn, 2001: 5).
Ancak yapılan bu sınıflandırmaların hesap verebilirlik ilişkisinin tüm boyutlarını
yansıtmak bakımından tek başına yeterli olduğu söylenemez. Hesap
verebilirlik ilişkisinin farklı yönlerini ortaya koymak için cevaplanması gereken
üç önemli soru bulunmaktadır: “Kim hesap verecek?”, “Kime hesap verecek?”,
“Ne için hesap verecek?” Bu soruların cevaplarını bulmaya yönelik
yapılacak sınıflandırmaların konunun farklı boyutlarını ortaya koymak bakı-
mından daha yararlı olacağı düşünülmektedir. Hesap verebilirliği bu çerçevede
ele alan kişilerin başında Mulgan (2003) ve Bovens (2003) gelmektedir.
Bu çerçevede yukarıda ifade edilen sorulara verilecek cevaplar çerçevesinde
hesap verebilirliğin, hesap verenler, hesap verilenler ve hesap verebilirli-
ğin konusu olmak üzere üç boyutu bulunduğunu söyleyebiliriz. Kamu yönetimi
açısından hesap verebilirlik türlerinin belirlenebilmesi için bu boyutların
ortaya konulması gerekmektedir.
Hesap verebilirliğin ilk boyutunu, hesap verecek olanlar oluşturmaktadır.
“Kim hesap verecek?” sorusuna verilecek cevaplar çerçevesinde hesap verebilirliği;
örgütsel hesap verebilirlik, hiyerarşik hesap verebilirlik ve bireysel
hesap verebilirlik olarak değerlendirebiliriz.
Örgütsel hesap verebilirlikten kastedilen, örgütün bir bütün olarak, yani tüzel
kişilik olarak hesap vermesidir. Örneğin bir kamu kurumunun yerine getirdiği
eylem ve işlemlere karşı mahkemeler karşısında hesap vermesi, örgütsel
hesap verebilirlik kapsamında değerlendirilebilir. Hiyerarşik hesap verebilirliğin
aslında hem hesap veren hem de hesap soran olmak üzere iki boyutu
bulunmaktadır. Hesap verecek olanlar açısından ele aldığımızda, her bir
astın, kendisinden yukarıda yer alanlara hesap vermesi kastedilmektedir.
Son olarak bireysel hesap verebilirlikte ise, örgüt içinde yer alan her bir aktö-
rün, kendi yerine getirdiği faaliyetlerden dolayı bireysel olarak hesap vermesi
kastedilmektedir.
Hesap verebilirliğin ikinci boyutunu, kendilerine hesap verilecek olanlar
oluşturmaktadır. “Kime hesap verilecek?” sorusunun cevabına ilişkin olarak
hesap verebilirlik; siyasi hesap verebilirlik, yönetsel hesap verebilirlik,
İş Ahlakı Dergisi
26
yargıya karşı hesap verebilirlik, profesyonel hesap verebilirlik ve toplumsal
hesap verebilirlik olmak üzere beş düzeyde incelenebilmektedir.
Siyasi hesap verebilirlik, meşruiyetini halktan alan ve halkı temsil eden siyasi
kişi ve organlara karşı hesap vermek anlamını taşımaktadır. Kamu yönetimi
açısından ele aldığımızda, hükûmetlerin yasama organına, kamu bürokrasisinin
hükûmete hesap vermesi siyasi hesap verebilirlik kapsamında değerlendirilebilir.
Siyasi hesap verebilirlik sistemini belirleyen en temel unsur,
hükûmet sistemleridir. Çünkü siyasi hesap verebilirlik mekanizması, parlamenter
sistemlerde ve başkanlık sisteminde farklı şekillerde işlemektedir.
Yönetsel hesap verebilirlik, idarenin kendi içinde yer alan kişi, kurum ya da
organlara hesap vermesi olarak tanımlanabilir. Bu açıdan yönetsel hesap
verebilirliğin ilk boyutunu hiyerarşik hesap verebilirlik oluşturmaktadır.
Hiyerarşik hesap verebilirlik yanında, bir kamu kurumunun, kendi içindeki
veya dışındaki idari otoritelere, vesayet makamlarına karşı hesap vermesi,
bu çerçevede değerlendirilebilir.
Yargıya karşı hesap verebilirlik ise hem bireysel olarak kamu görevlilerinin
hem de örgütsel açıdan kamu kurumlarının yargı organlarına karşı hesap
vermesidir. Yargısal hesap verebilirlik, kurumların ya da bireylerin faaliyetleri
üzerindeki denetimin derecesi bakımından nihai ve dış kaynaklı bir
hesap verebilirlik türüdür (Romzek & Dubnick, 2000b: 419).
Profesyonel hesap verebilirlik, kamu hizmetlerinin giderek daha teknik bir hâl
alması sonucu ortaya çıkan bir hesap verebilirlik türüdür. Günümüzde bir-
çok kamu yöneticisi, doktor, mühendis, polis, öğretmen vb. teknik alanda
uzmanlaşmış kişilerden oluşmaktadır. Profesyonel hesap verebilirlik, belirli
alanda uzmanlaşmış kamu örgütlerinin, kendi uzmanlık alanlarına ilişkin
konularda hesap verebilirliğini sağlamayı amaçlamakta ve teknik bilgi sahibi
ve profesyonel organlara karşı hesap verebilirliği sağlayacak mekanizmaları
içermektedir.
Toplumsal hesap verebilirlik, son zamanlarda en çok vurgu yapılan bir hesap
verme biçimidir. Günümüzde hükûmet dışı örgütlerle vatandaşlar, hem
kamu politikalarının belirlenmesinde, hem de kamusal hesap verebilirli-
ğin sağlanmasında etkili olan aktörlerin başında gelmektedir. Herhangi
bir kamu kurumu ya da bireysel olarak kamu yöneticileri, birçok konuda
kamuya açıklama yapmak konusunda kendilerini zorunlu hissetmektedirler
(Bovens, 2007: 457). Bunun yanında yönetimin daha şeffaf hâle gelmesi,
bilgi ve iletişim teknolojilerinde meydana gelen gelişmeler de, vatandaş-
ların, kamu yönetimini daha fazla sorgulayabilmelerine olanak sağlamıştır.
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
27
Hesap verebilirliğin üçüncü boyutunu hesap verebilirliğin konusu oluşturmaktadır.
“Ne için hesap verilecek?” sorusuna verilecek cevaplar; hukuki
hesap verebilirlik, mali hesap verebilirlik, performans hesap verebilirliği ve
etik hesap verebilirlik olarak değerlendirilebilir.
Hukuki hesap verebilirlik, kamu görevlilerinin hesap vermesi gereken en
temel konulardan birini oluşturmaktadır. Kamu görevlileri öncelikli olarak
belirlenmiş yasal düzenlemelere uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.
Weber’in ideal tip bürokratik örgüt modelinin en temel özelliklerinden birisini
yasalarla düzenlenmiş yetki alanı ve kurallara bağlılık oluşturmaktadır.
Mali hesap verebilirlik ise, bir kurumun ya da bu kurumda görev yapanların
sorumlulukları dâhilinde bulunan kaynakları rasyonel kullanıp kullanmadıklarını
ortaya koymayı amaçlamaktadır (Behn, 2001: 6). Performans için
hesap verebilirlik ise, yerine getirilen faaliyetlerin önceden belirlenen amaç-
lara ve hedeflere uygun olarak ne derecede etkin ve verimli biçimde yerine
getirildiğini tespit etmeyi amaçlamaktadır. Son olarak etik ilke ve değerler
için hesap verebilirlik ise, idari devletin gelişmesi ve kamu yöneticilerinin
takdir yetkisinin genişlemesi sonucunda, profesyonel açıdan dürüstlüğü
sağlamak ve kamu gücünü kullananların davranışlarına bir takım standartlar
getirmekle ilgili bir hesap verebilirlik türüdür. Günümüzde kamu yöneticilerinin
aldığı kararlar ve yerine getirdiği faaliyetler için taşıdığı sorumluluk;
sadece hukuki, mali, siyasi, idari değil, aynı zamanda etik ilke ve standartlarla
da ilgilidir (Dubnick, 2003: 406).
Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirliğin Önemi
Hesap verebilirlik, kamu hizmetinin niteliği ile ilgilidir. Kamu yöneticileri,
yasal ve toplumsal sorumluluk anlayışı içinde kamu işlerini yürütmek durumundadırlar.
Kamu hizmetlerinin niteliği ve özel hizmetlerden farklı yönleri,
kamuda hesap verebilirliğinin önemini arttırmaktadır. Kamu hizmeti,
kamu yararına yönelik olarak ya doğrudan kamu kurumları tarafından ya da
kamu kurumlarının denetimi ve gözetimi altında özel kişilerce yürütülen/
sunulan ortak nitelikteki mal ve hizmetlerden meydana gelir.
Bu tanımdan hareketle kamu hizmetinin; kamu yararı, kamu finansmanı,
kamu yetkisi, kamunun denetimi ve gözetimi olmak üzere temelde dört
unsuru bulunmaktadır. Kamu hizmetinin bu unsurları, onu yürüten kamu
görevlilerinin, karar alırken ve görevlerini yaparken daha dikkatli davranmalarını
zorunlu kılar.
İş Ahlakı Dergisi
28
Kamu görevlileri, özel sektör kuruluşlarında çalışan personelden bireysel
nitelik itibarıyla ahlaken ne daha kötü ne de daha iyidirler. Kamu görevlilerini
diğer çalışanlardan ayıran en önemli faktör; kamu yararını esas alan,
yasalara, yargı makamlarına, yöneticilerine, seçilmişlere, halka ve yetkili
diğer organlara karşı sorumluluk taşıyan demokratik bir idarede çalışıyor
olmalarıdır. Bu nedenle kamu görevlilerinden, hizmetlerinde halkın yararını
esas almaları ve kamusal sorumluluk bilinciyle hareket etmeleri beklenir.
Kamu çalışanlarının bu kamusal ve sosyal sorumluluğu, kişiliklerinden
değil, yapılan işin doğasından, hükûmete ve diğer temsilî organlara verilen
yönetme gücünün niteliğinden kaynaklanmaktadır (Eryılmaz, 2010: 173).
Kamu yönetiminde hesap verebilirlik, kendilerine yetki, kaynak ve görev
verilen kamu çalışanlarının, kendilerinden beklenildiği gibi hareket edip
etmediklerini değerlendirmeyi amaçlamaktadır.
Demokratik anlayış ve performans geliştikçe, toplumun devletten daha çok
hesap verebilirlik talep ettiği bilinen bir gerçektir. Çünkü hesap verebilirlik,
aslında demokratik kontrolün bir gereğidir; demokratik yönetimin yalnızca
bir kalite işareti değil, aynı zamanda olmazsa olmaz bir koşuludur (Bovens,
2003: 192).
Demokratik sistemin temel özelliği; siyasi yöneticilerinin belirli aralıklarla
yapılan hür seçimlerle işbaşına gelmeleri, meşruiyetini ve gücünü halktan
alması, yasaların temsilî niteliği, yürütmenin söz konusu yasalar ve yetkili
organlarca belirlenen kamu politikalarına dayanması ve sorumluluk taşı-
ması, yargının bağımsızlığı ve tarafsızlığı, temel hakların anayasa tarafından
garanti altına alınması gibi unsurlara dayanmasıdır. Demokraside vatandaşlar,
egemenliklerini (en azından önemli bir bölümünü) seçimler yoluyla
siyasi temsilcilerine transfer ederler, siyasi temsilciler yürütme organını
görevlendirir (hükûmet), yürütme organı mensupları da yetkilerinin önemli
bir kısmını binlerce memura delege eder; memurlar da günlük olarak vergi
mükelleflerinin ödediği vergilerle kamu harcamalarını yapar, kamu hizmetlerini
yürütürler; izin, ruhsat, teşvik, yaptırım ve denetim gibi konularda
takdir yetkilerine dayalı işler yaparlar. Birbirine bağlı ilişkiler ağına dayalı
bu sistemin, hesap verebilirliğini sağlayan mekanizmalarının olması gerekir.
Daha demokratik bir yönetimi gerçekleştirmek için, belirli zamanlarda yapı-
lan seçimler yeterli değildir. Bununla birlikte, yöneticilerin kendi meslektaşlarına,
seçilenlere, diğer kamu kurumlarına, kamu hizmetinden yararlananlara,
vergi mükelleflerine ve halk gibi geniş kitlelere karşı hesap vermeleri
gerekir. Bu kamu yönetiminin herkese karşı hesap vermesi demektir
(Quirk, 1997: 585).
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
29
Geniş kapsamlı bu hesap verebilirlik anlayışı, sadece siyasal sistemin
demokratikleştirilmesiyle sağlanamaz; aynı zamanda kamu yönetimi sisteminin
de demokratikleştirilmesini gerektirir. Demokrasinin hem siyasal
sistemde ve hem de yönetsel sistemde derinleştirilmesini ve içselleştirilmesini
birlikte ele almak gerekir.
Yönetim biçimleri ne olursa olsun bütün modern devletlerde, kamu yöneticilerinden
beklenen üç temel görev ve sorumluluk bulunmaktadır:
1.Yasaları ve kamu politikası kararlarını sadakatle ve doğru bir biçimde
uygulamak.
2.Yolsuzluk ve yozlaşmayı önlemek.
3.Kamu yararını korumak.
Yasalarda ve idari düzenlemelerde öngörülen bu temel görev ve sorumluluklar,
uygulamada her zaman yazılanlar paralelinde işlememektedir.
Kamu yöneticileri, farklı değer yargıları, sosyal ve siyasi aidiyetleri, uzmanlık
alanlarından kaynaklanan dar bakış açıları, grup ve kurum çıkarları ile
çeşitli çevresel etkiler nedeniyle, kamu politikaları ve uygulamaları konularında
farklı bakış açısına ve pratiğine sahip olabilmektedirler. Bu nedenlerle
bir kısım kamu yöneticileri, yasaları sadakatle ve doğru biçimde uygulamak
ve kamu yararını korumak anlayışından her zaman bir sapma eğilimi
içinde olabilirler.
Öte yandan, kamu yöneticilerinin karşı karşıya kalabilecekleri en önemli bir
başka konu da, yolsuzluk ve yozlaşmadır.
Yolsuzluk, İngilizce’de “corruption” olarak tek bir kavramla ifade edilmekte;
bozulma, çürüme, doğru yoldan sapma anlamına gelmektedir.
Yolsuzluk kavramı, rüşvet gibi maddi kazanç için veya parasal olmayan
özel çıkarlara (kayırma gibi) yönelik olarak kamusal yetkinin yasadışı kullanımını
içeren eylem ve işlemleri ifade etmektedir (Berkman, 2009: 11).
Türkçe’de yolsuzlukla birlikte “yozlaşma” kavramı da kullanılmaktadır.
Yozlaşma kavramı, yolsuzluğu, eş-dost akraba ve hizmet kayırmacılığını,
etik dışılığı, sorumluluktan kaçmayı, hantallığı ve verimsizliği de içeren
daha geniş bir anlama sahiptir (Eryılmaz, 2008: 3). Daha geniş ve şemsiye
bir terim olan yozlaşma kavramını tercih etmekle birlikte yolsuzluk kavramını
da kullanmaktayız.
Yolsuzluk, özel çıkar için kamu yararına ihanet etmektir. Yolsuzluk, birçok
açıdan küresel bir olgudur ve kamu yönetimi sistemlerinin kendilerine verilen
görevleri yerine getirme kabiliyetleri önünde ciddi bir engeldir. Birçok
ülkede, rüşvet, bahşiş ve kişisel temasların devreye sokulması gibi biçim-
İş Ahlakı Dergisi
30
lerle yolsuzluk kurumsallaşmış durumdadır. Yönetimde yolsuzluk olgusunun
bu denli yaygın olmasının en temel nedeni, kamu yöneticilerinin baş-
kalarının taleplerini veya özel çıkarlarını yerine getirebilecek yetkilere ve
kaynaklara (onları tahsis edebilme gücüne) sahip olabilmeleriyle ilgilidir
(Rosenbloom, 1998: 533–534).
Birçok ülkede toplumla devlet arasında yaşanan güven krizinin temelinde,
yolsuzluk ve yozlaşmalar bulunmaktadır. Küresel ve ulusal ölçekte yolsuzlukla
mücadele edilmesi yönünde son zamanlarda işbirliğinin ve önlemlerin
arttığı görülmektedir.
Kamu yönetiminde hesap verebilirlik; demokratik sistemin bir gereğidir,
kamu yönetimine güveni sağlar, kamu yönetiminin performansını iyileştirir,
kamu yönetiminin meşruluğunu sürdürmeyi sağlar ya da onu geliştirir
ve son olarak trajedi, fiyasko, yolsuzluk, skandal ve benzeri olumsuzlukları
temizleyici bir işlev görür ( Bovens, 2003: 192–193)
Hesap Verebilirliği Sağlamanın Bir Takım Zorlukları
Çeşitli uğraşlara rağmen hesap verebilirliği istenilen düzeyde sağlamanın
bir takım zorlukları bulunmaktadır. Hesap verebilirliğin tatminkâr düzeyde
sağlanamamasının temelinde yatan faktörler; kamu personelinin daimi
statüsü ve uzmanlığı, kamu bürokrasisinin karmaşık yapısı ve teknik niteliği,
kurumların ölçek ve fonksiyonlarında büyüme, toplumsal denetimin
ve siyasi liderliğin yetersizliği gibi nedenlerle ilgilidir. Rosenbloom, kamu
yönetiminde istenilen düzeyde hesap verebilirliğin sağlanamamasını;
• özel uzmanlık bilgisinin artması ve bunun getirisi,
• tam zamanlı çalışma statüsünün avantajları,
• kamu personel sisteminin koruyucu niteliği,
• bürokrasinin yine bürokrasi vasıtasıyla kontrol edilmesi,
• koordinasyon sorunu,
• siyasi yönlendirmenin ve liderliğin yetersizliği,
• kurumların yapı ve fonksiyonlar itibarıyla karmaşıklığı,
• kamu yönetiminin ölçek ve faaliyet alanı olarak büyüklüğü,
• birçok kamu işinin ihale yöntemiyle özel sektöre gördürülmesi
olmak üzere yaklaşık dokuz nedene bağlamaktadır (Rosenbloom,
1998:539–542).
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
31
Bunlara, kamu kurumlarının kapalı bir sistem anlayışı içinde çalışması ve
şeffaflığın yetersizliği, özerk yapılı kurumlarda hesap verebilirlikle ilgili
mekanizmaların yeterli düzeyde olmaması ve uygulamada özerkliğin
sorumsuzluk biçiminde algılanması, kurum ideolojisi gibi faktörler ilave
edilmelidir.
Bunları birer cümle ile açmak gerekirse; kamu yöneticileri genelde yaptıkları
işlerin uzmanıdırlar, başkalarının erişmekte zorluk çektikleri bilgi ve verilere
sahiptirler. Bu bilgi ve veriler, çoğu kamusal kararın temelini oluşturur.
Kamu yöneticileri, uzmanlıkları ve bilgiye erişim olanaklarından dolayı,
onlara hesap sormakla yükümlü kişi ve kurumlara karşı çoğu durumlarda
önemli bir güç ya da avantaj elde ederler. Kamu yöneticileri, siyasi
kişilerden farklı olarak, tam zamanlı, istikrarlı bir statüye ve iş güvencesine
sahiptirler. Çoğu ülkede kamu personel rejiminin koruyucu doğası, bir
takım küçük yolsuzlukların ya da kural dışı eylemlerin cezasız kalmasına,
ihmal edilmesine neden olabilmekte bu da yozlaşmayı ve büyük yolsuzlukları
beslemektedir. Bürokrasiyi daha çok kontrol etme gayretleri, beraberinde
yine denetleyici bürokrasileri ortaya çıkarmaktadır. Bürokratik yapı-
ların doğası gereği, çoğu siyasi yöneticinin kurumlarındaki politika ve işleyişe
tamamen hâkim olamadıklarından söz edilmektedir. Bürokratların,
bekletme, oyalama, zamanı kollama, yapıyor görünme, bazı bilgileri saklama
ve farklı yorumlama stratejileri nedeniyle siyasi otorite ile bürokratlar
arasında sorunlar yaşanmaktadır. Kamu kurumlarının parçalı yapıları,
birçok fonksiyonun iç içe girmesi, yetki ve görev tedahülleri nedeniyle
sorumluluğun kime ait olduğunu çoğu zaman belirsiz hâle getirmektedir.
Kurumların, çok açık başarısızlıklarında bile suçlamanın yönünü ve adresini
değiştirmekte bir hayli ustalaştıkları gözlenebilmektedir. Birçok kurumun
ölçekleri, fonksiyonları ve dolayısıyla istihdam ettikleri personel sayı-
ları arttığından, kamu yararından saptıkları yönünde ciddi şüpheler bulunmadığı
sürece, önemli yolsuzluk ya da yasa dışılığın saptanması için, rutin
denetimlerin etkisiz kalacağı kuvvetle muhtemeldir. Çoğu zaman ciddi bir
yolsuzluk ya da yasa dışılığın saptanabilmesi için önemli bir skandalın patlak
vermesi gerekir veya beklenir. Skandallarla açığa çıkan önemli yolsuzluk
ya da yozlaşmanın, bünyede meydana getirdiği ciddi hasarın tamirinde geç
kalınmış olması her zaman muhtemeldir. Son olarak, kimi kamu hizmetinin
ihale yöntemiyle özel firmalara gördürülmesi, kimin neden sorumlu oldu-
ğuna ilişkin belirsizlikleri ortaya çıkarabilmektedir. Bu tür durumlarda sözleşme
hükümlerin iyi takip edilmesi, kontrolün de kontrolü gerekli olabilir.
Çoğu kurum, çevresiyle ilişkilerinde kapalı bir sistem anlayışı içinde hareket
etme eğilimindedir. “Kol kırılır yen içinde kalır.” deyimi, bu olguyu en
İş Ahlakı Dergisi
32
güzel biçimde anlatmaktadır. Çoğu kurumlarda özerklik, sorumsuzluk ve
kimseye hesap vermezlik biçiminde anlaşılmaktadır. Özerklik perdesi arkasına
sığınarak bazı kurumların hesap vermekten kaçındıkları görülmektedir.
Belirtilen bütün bu nedenlerle kamu yönetiminde hesap verebilirliğin,
bürokrasinin içinde bir yerlerde kayıplara karışarak buharlaşması çok muhtemeldir
(Rosenbloom, 1998: 542; Eryılmaz, 2010: 96–104).
Hesap Verebilirlik Konusuna Yaklaşımlar
Hukuk, siyaset ve yönetim düşüncelerinde hesap verebilirliğe bakışta bir
takım farklılıklar söz konusudur. Çünkü hesap verebilirlik, hukuki bir kavram
olduğu gibi aynı zamanda siyasi ve yönetsel bir terimdir. Yönetim
düşüncesi ve pratiklerinde hesap verebilirliğe verilen anlam ve bunun sağ-
lanması konusundaki tartışmalar, “Geleneksel Yönetim” ile “Yeni Yönetim
Anlayışı” etrafında şekillenmektedir. Her iki yaklaşımın ortaya koyduğu
düşünce ve pratikler, belirli bir paradigmaya dayanmaktadır.
19. yüzyılın ikinci yarısından başlayarak 20. yüzyılın son çeyreğine kadar
kamu yönetiminde egemen olan ve entelektüel temelleri Max Weber,
Woodrow Wilson ve Frederick Taylor gibi düşünürlere dayanan “geleneksel
yönetim anlayışı” (Eryılmaz, 2010: 9), hesap verebilirlik konusunda,
merkezî otoriteye ve hiyerarşik üstlere, kurallara, örgütsel bütünlüğe ve
yakından kontrole vurgu yapar. Geleneksel yönetim anlayışı, otoritenin
ve sorumluluğun tedahüle meydan vermeyecek şekilde çok net bir biçimde
tanımlanmasını ve düzenlenmesini esas alır. Bu çerçevede, hiyerarşik
yapı vasıtasıyla astların yakından kontrolüne önem verir. Astlar, üstlerinin
direktiflerine ve emirlerine katı bir biçimde uymalıdırlar. Bu durum, örgütsel
etkililik ve hesap verebilirlik bakımından gereklidir. Üstlerin astlarını
katı bir biçimde denetleyebilmesi için kontrol alanı (üstlerin denetleyecekleri
personel sayısı) dar tutulur ve böylece dik ve çok katmanlı bir hiyerarşik
yapı ortaya çıkar. Astların, organizasyona ve üstlerine karşı sadakatleri teş-
vik edilir. Geleneksel yönetim anlayışı, bunlara ilave olarak, hesap verebilirliği
ve astların sadakatini sağlamak için formel disiplin sistemine güvenir ve
dayanır. İyi düzenlenmiş bir disiplin ve kontrol sistemi, memurun sorumluluğunu
sağlamada önemli bir araçtır.
Bütün bunlar, şüphesiz hesap verebilirliği geliştirmek için önemli hususlardır.
Çoğu kamu ve özel sektör kuruluşlarında bu anlayışın şöyle veya
böyle etkileri söz konusudur. Geleneksel yönetim anlayışının hesap verebilirlik
konusundaki bu yaklaşımı, dar bir bakış açısına dayandığı, toplumun
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
33
kamuya olan güvenini sağlamaktan çok, öncelikle yönetimin değerlerini
korumayı amaçladığı için eleştirilmektedir (Rosenbloom, 1998: 542–546).
Belirtilen bu eleştirilere şunlar da ilave edilebilir. Geleneksel yönetim anlayışının
hesap verebilirlikle ilgili yaklaşımı; organizasyonu kapalı bir sistem
olarak algılaması, iç denetim ve kontrole dayanması, personel üzerinde yalnızca
üstlerin değerlendirmesini esas alması, çalışanların topluma değil, salt
üstlerine sadakate dayalı hizmet yürütmesi, denetimde bir çeşit törenciliğe
neden olması, girdi merkezli düşünerek çıktılara ya da sonuçlara ve dolayı-
sıyla performansa dayanmayan bakış açısı nedeniyle siyasal ve toplumsal
beklentilere cevap verememiştir.
Yeni Yönetim Anlayışı, İngilizce literatürde genellikle “New Public
Management” (NPM) olarak adlandırılır. Hesap verebilirlik konusunda
geleneksel yönetim düşüncesinden çok farklı bir bakış açısına sahiptir.
1970’lerin sonlarından itibaren gelişen Yeni Yönetim Anlayışı, büyük ölçü-
de performansa ve sonuçlara vurgu yapar; geleneksel yönetim anlayışının
önem verdiği iş görme biçimlerini ve süreçlerini, etkin ve verimli yönetim
anlayışının önünde bir engel olarak görür; yasama organının kamu yönetimi
üzerindeki performansı esas alan dış denetiminin lehindedir; sonuç-
lara dayalı hesap verebilirliğin, piyasa mekanizmaları ve müşteri memnuniyeti
vasıtasıyla sağlanabileceğini düşünür; çalışanlara güven duyulması-
nın ve onlara gerekli yetkilerin aktarılmasının yararlı olduğuna inanır. Yeni
Yönetim Anlayışı, kamu yönetiminde güven ortamının geliştirilmesinin
önemine inanır, güvensizliğin hem çalışanları ve hem de halkı yorduğunu,
bürokratik süreçleri artırdığını ve işlerin yürütülmesini hantallaştırdığını
savunur (Rosenbloom, 1998: 546–549). Yeni Yönetim Anlayışı, kamu yönetiminin
açık bir sistem olarak işlemesini, kuralların ve süreçlerin azaltılmasını,
çalışanların yetkilendirilmesini, hiyerarşik yapının daha basık ve sade
olmasını, kurumların sadece kurallarına değil, misyonlarına ve hedeflerine
de bağlılığını, kamu yöneticilerinin bürokratik mekanizmalara ve siyasal
liderliğe karşı sorumluluğun yetersizliğini ve topluma karşı sorumluluk
taşımasının önemini, performansa ve müşteri memnuniyetine dayalı hesap
verebilirliği savunur ve son olarak güvene dayalı yönetim kültürün geliştirilmesinde
etik değerlere önem verir. (Eryılmaz, 2010: 236–240).
Yeni Yönetim Anlayışı’nda hesap verebilirlik bakımından vatandaş vurgusu
çok güçlüdür. Bu anlayışta vatandaş, devletin politikalarını biçimlendiren,
yönetime katılan, hesap sorabilen aktif bir bireydir; “Devlet ne sunarsa
vatandaş kabul eder.” yaklaşımı burada geçerliliğini yitirmiştir (Özcan ve
Ağca, 2010: 15).
İş Ahlakı Dergisi
34
Yeni Yönetim Anlayışı’nın geleneksel hesap verebilirlik konusundaki yaptığı
en önemli değişiklik, işlem odaklı hesap verebilirlikten sonuç odaklı
hesap verebilirliğe doğru geçişi sağlamasıdır. Üstlerin denetimine ağırlık
veren geleneksel hesap verebilirlik yerine, amaç ve misyona bağlı olarak
çalışanların kendi yöntemlerini geliştirmede özgür olduğu ve fakat sonuç-
lar konusunda sorumluluk taşıdıkları profesyonel hesap verebilirlik fikri,
Yeni Yönetim Anlayışı’nın önemsediği bir yaklaşımdır (Schwartz, 2002: 64).
Yeni kamu yönetimi anlayışının entelektüel ve pratik temelleri, 1970’lerin
sonunda iktidara gelen İngiltere ve ABD’deki Muhafazakâr Parti
hükûmetlerinin başlattıkları kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalış-
malarına dayanmaktadır. Bu süreç daha sonra İşçi Partisi gibi sosyal demokrat
parti hükûmetleri tarafından da önemli ölçüde benimsenerek geniş bir
uygulama alanı bulmak suretiyle gelişmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışının
piyasa mekanizmasına yaptığı vurgu, hesap verebilirlik bakımından özellikle
2008’de başta ABD olmak üzere gelişmiş ülkelerde banka krizleriyle başlayan
küresel ekonomik krizle birlikte önemli ölçüde sorgulanmaya başlanmıştır.
Hesap Verebilirlik, Etik ve Sorumluluk
Hesap verebilirlikle etik arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Her ikisi
de bir kontrol biçimidir; kişilerin ve kurumların sorumluluğunu geliştirmeyi
amaçlar. Etik, kişinin içindeki kontrolü ve sorumluluğu; hesap verebilirlik
ise dıştan kişiye yönelik bir denetim sürecini anlatır. Bu çerçevede etik,
kendi kendine hesap verebilirlik biçimi ya da kamu yöneticilerinin davranış-
larının iç kontrolü olarak tanımlanabilir. Bu yönüyle etik, kişisel sorumluluk
duygusu, bireysel iç kontroldür; hesap verebilirlik ise, kamu yöneticileri
üzerinde dış denetim uygulaması sürecidir (Rosenbloom, 1998: 529–530).
Etik kelimesi, Yunanca, “karakter” anlamına gelen “ethos” dan gelmektedir.
Etik genel olarak, insanların birbirleriyle ve kurumlarla ilişkilerinde
iyi, kötü, doğru ve yanlış olarak adlandırdıkları değer yargıları ve ilkeleridir.
Günlük hayatta çoğu zaman etik kavramı, ahlakla aynı anlamda kullanılır.
Etik, ahlakın temellerini inceleyen felsefenin bir dalına da denilmektedir.
Etik, aynı zamanda ahlak ilkelerinin tümüdür; meslek ahlakı, ilkeleri
ve kuralları demektir. Filozoflar, etikle ahlak arasında bir ayırım yapmakla
beraber, etikle ahlak kavramının birçok noktada örtüştüğünü de kabul
ederler. Etik değerler ve ilkeler, ahlaka göre daha evrensel bir nitelik gösterir
(Yüksel, 2005: 49–50).
Etik kavramı, günümüzde yalnızca felsefede ya da siyaset biliminde değil,
aynı zamanda çeşitli akademik disiplinlerde (kamu yönetimi, işletme yöne-
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
35
timi, tıp, hukuk, sosyoloji vb.) incelenen ve birçok meslek dalında, uyulması
gereken ahlaki ilkeler bütünü olarak yaygın bir nitelik göstermiştir. Etiğin;
bilim etiği, siyaset etiği, yargı etiği, sanat etiği, yönetim etiği, medya etiği,
spor etiği ve tıp etiği gibi hayatın birçok alanında yaşayan ve gelişen dinamik
bir olgu olduğu söylenebilir.
Kamu yönetiminde etik, kamu yöneticilerinin, karar alırken ve kamu hizmetlerini
yürütürken uymaları gereken, tarafsızlık, dürüstlük, nezaket, adalet,
saydamlık, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme, göreve bağlılık,
liyakat, verimlilik, etkinlik, kalite gibi bir takım ahlaki ilke ve değerler bütü-
nüne denir. Bu ilke ve değerler, kararların nasıl alınması ve işlerin/rollerin
nasıl yapılması gerektiğini belirlemede kamu görevlilerine yol gösterir; hizmetlerin
ve çalışanların değerlendirilmesinde temel kriter olarak kullanılır.
Etik ve Hukuk
Etik kavramı, hukukla yakından ilişkili bir terimdir. “Hukuk, hayatımı-
zın bütün yönlerini kapsadığı, buna ilişkin mekanizmaların ve yaptırımların
düzenlendiği, hukukun da büyük ölçüde etik değerlere dayandığı hâlde
kamu yönetiminde, yargıda ve siyasette etiğe ne gerek vardır?” sorusu sorulabilir.
Her şeyden önce şu vurgulanmalıdır ki, etik, hukukun yerine geçen
ya da onun bir alternatifi değildir.
Etik, kanunların düzenlemediği, düzenleyip de gri alanlar bıraktığı ya da
yasalarca düzenlenmesi pek de pratik olmayan alanlar ile yönetim, yargı ve
siyasetin daha düzgün ve dürüst işlemesi için, kişilere, karar verirken ve hizmetleri
yürütürken rehberlik yapmakta, kamu hizmetlerine kalite katmakta
ve daha güçlü bir sorumluluk bilinci kazandırmaktadır. Hukuk, yasalar çer-
çevesinde ne yapılabileceğini; etik ise ne yapılması gerektiğini belirten bir
kavramdır (Yüksel, 2005: 58–60).
Etik, olması ve yapılması gerekeni belirten bir kavram olduğu için, salt
hukuk kurallarına uymak, etik açıdan minimum düzeyi ifade eder. Hukuk
kuralarının büyük ölçüde etiğe dayandığı ifade edilmekle birlikte, etik
değerlere aykırı hukuk kuralları da olabilir ve vardır da. Hukuk kurallarının
toplumsal meşruiyeti ve desteği, etikliğiyle ilgilidir.
Etik davranış ilkeleri, etik kodlar hâline geldiğinde, buna ilişkin bir izleme
ve kontrol mekanizması kurulduğunda, kurumlarda istihdamı düzenleyen
mevzuatın resmî bir parçası hâline dönüşürler. Böylece etik, kişiler ve
kurumlar açısından, sadece bireysel bir iç kontrol değil, aynı zamanda bir
dış denetim işlevi de görürler. Etik konusunda her toplumda belirli bir tepki
İş Ahlakı Dergisi
36
söz konusudur; bu tepki, etiğe aykırı bir eylem ortaya çıktığında ayıplama,
kınama, dışlama ya da en azından “onaylamama” biçiminde içsel bir tutum
olarak kendini gösterir.
Çoğu ülkede etik, özellikle 1970’den sonra çeşitli düzenlemelere konu
olmuş ve yönetim, siyaset, yargı ve çeşitli mesleklerde sisteminin resmî bir
parçası hâline gelmiştir. Böylece gelişmekte olan bir “etik hukuku”ndan da
söz etmek mümkündür.
Diğer denetim türleri (yargı, ombudsman, vesayet, kamuoyu denetimi
vb), genellikle sorunlar ortaya çıktığında deveye girdiği hâlde, etik ilke ve
değerler, daha sorun çıkmadan önce muhtemel sorunları önleyici bir işlev
görmektedirler.
Bireysel ve Kurumsal Sorumluluk
Hesap verebilirlik ve etik, bireysel ve kurumsal sorumluluğun geliştirilmesine
vurgu yapmaktadır. Hesap verebilirlikle etiğin birleştiği temel alan,
sorumluluk ve onun geliştirilmesidir. Sorumluluk (responsibility); kişisel
yükümlülük, mesleki yeterlilik ve görev duygusuyla ilgili bir kavramdır.
Sorumluluk, kamu yöneticilerinin çeşitli davranışlarında belirleyici temel
unsurlardandır ve özellikle takdir yetkisinin kullanımında daha çok önem
taşır. Bilindiği üzere, kamu yöneticileri iki tür yetki kullanırlar. Birinci tekel
yetkisi, ikincisi ise takdir yetkisidir. Kamu yöneticilerinin yürüttüğü hizmetler
çoğu durumlarda alternatifi olmayan tekel nitelikteki hizmetlerdir
ve dolayısıyla kamu yöneticileri bu tür hizmetlerde tekel yetkiye sahiptirler.
Ayrıca yasalar kamu yöneticilerine, çeşitli durumlarla ilgili olarak belirli
bir takdir hakkı kullanma olanağı verir. Etik sorunlar, çoğu durumlarda söz
konusu tekel yetkisi ve takdir hakkının kullanımında ortaya çıkar. Kimisi
bu takdir hakkını dar yorumlayarak kullanır, kimisi de farklı bir amaca
(maddi çıkar, kayırmacılık vb) yönelik olarak kullanabilir. Burada yöneticinin
sorumluluğunu etkileyen ya da belirleyen temel faktör, onun liyakati
olduğu kadar, bir o kadar da önemli olarak etik ilkeler devreye girer.
Sorumluluk konusunda iki yaklaşımdan söz edilebilir. Birincisine göre
sorumluluk, manevi bir yükümlülük duygusudur ve kişinin iç dünyasıyla ilgilidir.
Bu dünyaya, kişinin manevi inancı, etik değerler ve meslek standartları
rehberlik eder. Kişilerin bu yönleri geliştirilmezse dış denetimlerin etkisi
zayıf kalır. İkinci yaklaşıma göre, bu değerler yeterli ve etkin değildir; sorumlu
davranışı sağlayacak bazı dış denetim araçlarına ve ödüllendirme yöntemlerine
ihtiyaç vardır. Dış denetim araçlarının amacı, memurların davranışlarını
yasalarda öngörülen esaslara uydurmaktır (Peters, 1995: 289).
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
37
Sorumluluk konusunda bu iki yaklaşım, hesap verebilirlik alanına da benzer
biçimde yansımıştır. Bazı düşünürler, yönetsel hesap verebilirliğin, profesyonellik
ve etik kodlar aracılığı ile “içsel” olarak sağlanabileceğini; bazıları da
yasama organı ya da kamunun kontrolü vasıtasıyla “dışsal” olarak gerçekleştirilebileceğini
savunmaktadırlar (Mulgan, 2000: 558; Shafritz, Russell,
& Borick, 2009: 204).
Sorumluluğun her iki biçimini birlikte güçlendirmek zorundayız. Kişinin
bireysel durumu ile mesleki ve sosyal hayatı arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır.
Kişinin sosyal/kamusal hayatı, özel hayatı ve deruni hayatı, birbirine
bağlı bir bütünsellik gösterir. Etik ve ahlak, kişide yaşama sevinci veren
bir duygudur; karamsar olmayan bir ruh hâlidir; kendi kendini yönetebilme,
kendine hâkim olabilme gücüdür. Sosyal hayata bunun yansıması, açık
insan, samimi insan, edepli insan, dürüst insan gibi kavramlarla ifade edilir.
Bu bakımdan bireysel etik, mesleki etik, kurumsal etik ve sosyal etik olmak
üzere dört düzey arasında birleşik kaplara benzer bir ilişkiden, etkileşimden
söz etmek mümkündür (Shafritz, Russell, & Borick, 2009: 197–198).
Etik değerler, bireysel sorumluluk yanında, kurumsal temelde, organizasyonların
sosyal sorumluluğunu geliştirmeyi amaçlar. Kurumların sosyal
sorumluluğu, topluma karşı sadakat, duyarlılık ve dürüstlüğü gerektirir.
Kamu gücünü ve kaynaklarını, bireysel çıkarlar için değil, toplumun yararı
için kullanmak ve toplumda bu yönde güven oluşturmak, sosyal sorumluluğun
temelini oluşturur. Aslında bütün ülkelerde etik davranış ilkelerinin
amacı, etiğe dayalı/saygılı bir kurum kültürü meydana getirmektir. Etiğe
dayalı bir kurum kültüründen söz edebilmek için;
• kurumdaki kararların etik ilkelere uygun olarak alınması,
• kurumsal sorumluluk ve dürüstlük içinde hizmetlerin yürütülmesi,
• halkın güvenini kazanmış etik uygulamaların mevcut olması gerekir.
Bu yönüyle etik, bir söylem değil; iyinin, doğrunun ve güzelin sergilendiği
ve test edildiği bir eylemdir.
Artık toplum/birey ve devlet ilişkileri, eskiden olduğu gibi, baskı ve yönlendirme
esasına göre üstten aşağıya doğru hiyerarşik bir biçimde tek taraflı
olarak kurulmuyor. Bu ilişkilerin kalıcı ve sağlıklı olabilmesi için, belirli bir
etik temele dayalı olarak karşılıklı güven esasına göre inşa edilmesi gerekiyor.
Etik günümüzde, toplumdan devlete/kurumlara doğru yönelen güçlü
bir meşruiyet unsuru olarak işlev görmektedir. Bu çerçevede etik, toplumun
devlet yönetiminde görmeyi arzu ettiği iyi, güzel, doğru karar ve eylemlerdir.
İş Ahlakı Dergisi
38
“Etik, öğretilebilir ya da öğrenilebilir mi?”, “Etik dışı davranışlar nasıl engellenebilir?”
sorularının teoriye ve pratiğe yansıması iki yaklaşımı ortaya
çıkarmaktadır. Bunlardan birincisi, kurumlarda dürüst olmayan personelin
“çürük elma” ya benzetilmesi yaklaşımıdır. Çürük elma nasıl yenilemeyecekse
ve o nedenle atılması gerekiyorsa, dürüst olmayan personelin ıslah olması
mümkün görülmediği için onun da kurumdan atılması gerekir. Bu yakla-
şıma yapılan eleştiri, kurumda çürük elmaları atmakla dürüstlük sağlanamaz,
sistem olarak ortam ve kültür dürüstlüğü esas almıyorsa, çürük elmaların
arkası gelir. İkincisi ise, “çürük bidon” yaklaşımıdır. Çürük bidon, nasıl
tamir edilebiliyorsa, etik dışı davranışlar da düzeltilebilir. Bunun da yolu
eğitimden, etiğe dayalı bir organizasyon ve kurum kültürü oluşturmaktan
geçer. Bu yönüyle etik, büyük ölçüde eğitim programları vasıtasıyla personele
verilmeye çalışılır. İkinci yaklaşıma dayalı politika ve uygulamalar çoğu
kurumda giderek yaygınlık kazanmaktadır.
Kökler ve Etik İlkeler
Kamu yönetiminde değerler/ilkeler, misyon ve roller arasında anlamlı bir
bütünlük söz konusudur.
Bunlar, bir ağacın bütününü oluşturan kökler, gövde ve dallara benzetilir
(Covey, Merrill, & Merrill, 2004: 137–138). Kamu yönetimindeki tarafsızlık,
eşitlik, adalet, dürüstlük, kamu yararı, hakkaniyet ve liyakat gibi etik
değer ve ilkeler, ağacın kökleri gibi ana gövdeye (misyona) güç ve kuvvet
kazandırır. Kurumların bünyelerinin sağlamlığı, söz konusu etik ilkelerden
beslenme durumlarıyla ilgilidir. Ana gövde de birimlerin ve orada görev
yapan personelin rollerini etkiler. Roller, yaşayan bir ağacın dallarına benzer.
Dallarda veya yapraklarda bir sararma olursa, misyondan kopuk roller
meydana gelirse, bunun kök ve gövde ile ilişkisinin kurulması gerekir.
Dallardaki ve yapraklardaki sararmalar, kökler ve gövdedeki zafiyetle ya da
sessiz kabullenişle yakından ilgilidir. Dolayısıyla nasıl kök, gövde ve dallar
arasında fonksiyonel bir irtibat söz konusu ise; yönetimde ilkeler, misyon
ve roller arasında bir bütünsellik bulunmaktadır.
Değerlerden/ilkelerden ve misyondan kopuk roller, çalışma hayatında ekonomik
güvenlik elde etmek ve bunu sürdürmekten veya mevcut statüyü
korumaktan ya da yükselmek arzusundan başka hiç bir anlamı olmayan,
dürüstlükten uzak salt bir iş rolüne dönüşür.
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
39
Türkiye’de Kamu Yönetimi Etiği
Türkiye, 24 Ocak 1980’de başlayan ekonomik temelli reform süreci, bir
ölçüde dış faktörlerle paralellik içinde, ekonomi, siyaset ve yönetime iliş-
kin düşünce, yapı ve politikaları önemli ölçüde değiştirmeye ve dönüştürmeye
başlamıştır. 2000’li yılların ortasından itibaren Avrupa Birliği ile hızlanan
uyum çalışmaları, başta Anayasa olmak üzere çeşitli yasalarda önemli
değişiklileri, buna bağlı olarak yeni kurumları ortaya çıkarmıştır. Kamu
yönetiminde etik konusu da, hem Avrupa Birliği ile uyum süreci ve dünyadaki
gelişmeler paralelinde; hem de iç ihtiyaçlar ve talepler nedeniyle, 2004
yılında kabul edilen 5176 sayılı “Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”la yönetim sistemimize
girmiştir. Bu Kanunun uygulaması niteliğinde olan “Kamu Görevlileri
Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”,
13.04. 2005 tarihinde yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.
5176 sayılı Kanunla oluşturulan Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun yetki
ve görevleri;
• kamu görevlilerinin uyması gereken etik davranış ilkelerini belirlemek,
• hediye alma yasağının kapsamını belirlemek,
• etik davranış ilkelerinin ihlali hâlinde re’sen veya başvuru üzerine gerekli
inceleme ve araştırmayı yapmak,
• kamuda etik kültürü yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak veya yaptırmak
ve bu konuda yapılacak çalışmalara destek olmak,
biçiminde düzenlenmiştir.
Kanun hükümleri; Cumhurbaşkanı, TBMM üyeleri, Bakanlar Kurulu üyeleri,
Türk Silahlı Kuvvetleri, yargı mensupları ve üniversiteler hariç olmak
üzere kamu yönetimi alanında görev yapan tüm personeli kapsamaktadır.
Kanun, Etik Kurulu’nun, etik ihlali iddiasıyla hakkında inceleme ve araştırma
yapabileceği görevlileri; en az genel müdür veya eşiti seviyedeki kamu
görevlileri olarak belirlemiştir. Kanun, diğer kamu görevlilerinin, etik davranış
ilkelerine aykırı uygulamaları bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvuruların
ise yetkili disiplin kurullarına yapılacağını, yetkili disiplin kurulları-
nın da söz konusu başvuruları etik davranış ilkelerine göre değerlendirece-
ğini öngörmüştür.
Etik Kurulu, yaptığı inceleme ve araştırma sonucunu ilgililere ve
Başbakanlık Makamına yazılı olarak bildirmekle yükümlüdür. Etik Kurulu
2010 yılında 117 dosyayı görüşerek karara bağlamıştır. Bu dosyalardan
İş Ahlakı Dergisi
40
30’unda etik ihlal bulunduğuna karar vermiştir (T.C. Başbakanlık Kamu
Görevlileri Etik Kurulu, 2010).
Etik Kurulu, idari ve mali özerkliği bulunmayan ve Başbakanlık bünyesinde,
on bir üyeden oluşan bir organdır. Kurul’un kendine ait müstakil bir bütçesi
ve personel kadrosu bulunmamaktadır. Kurul’un bütçesi, Başbakanlık büt-
çesi içinde yer almakta; sekretarya hizmetleri de Başbakanlık Personel ve
Prensipler Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir.
Kurulun yönetim yapısı, yetki ve görevleri, “kapsam”, “içerik” ve “toplumsal
beklentiler” itibarıyla değerlendirilebilir.
Kapsam yönünden, teknik anlamda “idare” içinde yer aldığı hâlde Türk
Silahlı Kuvvetleri ve üniversitelerin, Kurul’un kapsam alanı dışında tutulması,
etik konusunun bütünselliğini zayıflatmıştır. Nasıl ki Anayasal bir
kavram olarak “idarenin bütünlüğü”nden söz ediliyorsa etik konusunda
da bu bütünselliğe riayet edilmesi gerekirdi. Öte yandan siyaset ve yargı
kurumlarında henüz etikle ilgili bir düzenleme yapılmamıştır. Bu nedenlerle
etik düzenlemenin kapsamında olan kamu görevlilerinin, “İstisna edilen
kurumların etiğe ihtiyacı yok mu?” diye bir soru sormaları doğaldır.
Öte yandan, etik davranış ilkelerinin ve hediye alma yasağının kapsamı-
nın belirlemesi, en az genel müdür ve eşiti seviyedeki kamu görevlileri hakkındaki
inceleme ve araştırma yetkisinin Etik Kurul’a verilmesi, olumlu
gelişmelerdir. Çünkü bazı araştırmalara göre, kamuda etik sorunların daha
yoğun olarak üst yönetimde görüldüğü, alt kademenin ve özellikle göreve
yeni başlayan personelin kendilerini daha etik gördükleri yönünde bir algı
bulunmaktadır (Cerrah, Çevik, Göksu ve Balcıoğlu, 2009: 172,181).
Etik Kurulu’nun kendine ait bütçesi ve personel kadrosunun ve dolayı-
sıyla tüzel kişiliğin olmaması, Hem GRECO (The Group of States against
Corruption / Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu)’nun ve hem de Avrupa
Birliği’nin yıllık ilerleme raporlarında eleştirilen konuların başında gelmektedir.
Her iki organ da, Etik Kurulu’nun idari ve mali kapasitesinin geliştirilmesi
önerisini tekrarlamaktadırlar. Batı standartlarına göre bu idari ve mali
kapasite konusu, ciddi bir sorundur.
Bunun yanında Etik Kurulu’nun etik ihlal kararlarının Resmî Gazete’de
yayınlanmasına ilişkin 5176 sayılı Kanun’daki maddenin ilgili hükmünün
(5/3), Anayasa Mahkemesi tarafından 2010 yılında iptal edilmesi, etiğin
kamuoyu denetimini ve etkisini ortadan kaldırmıştır. Etik Kurulu’nun kararı,
esas itibarıyla “tespit” niteliğinde bir işlemdir. Verilen ihlale ilişkin tespit
kararı, personel hukuku bakımından ilgili kamu görevlisi üzerinde her
hangi bir hak kaybına neden olmamaktadır. Etik Kurulu’nun verdiği karar-
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
41
lardan idari yargıya götürülenlerden bazıları için, ilgili yargı organının baş-
vuruyu reddetmesi, bu gerekçeye dayandırılmıştır.
5176 sayılı Kanunun, yürürlükte olan, “Kurul, inceleme ve araştırma sonucunu
ilgililere ve Başbakanlık Makamına yazılı olarak bildirir.” hükmü, örtü-
lü olarak ilgili kurumlara (örneğin Başbakanlığa ya da bakanlığa), sözü edilen
kamu yöneticisi ile ilgili olarak ayrıca disiplin soruşturması açabileceği
yönünde bir mesaj vermektedir. Bu mesaj, hakkında etik ihlal kararı verilen
ilgilinin bir üst makama muhtemel terfisi aşamasında da, gerekli koşullar
yönünden geçerlidir. Kararların kamuoyuna duyurulması durumunda,
basın ve toplumun, hakkında etik ihlal kararı verilen kamu yöneticilerinin
terfisine büyük bir tepki göstereceği, dolayısıyla daha güçlü bir denetim ve
hesap verebilirlik işlevi göreceği tabiidir.
Öte yandan, bütün toplumlarda yolsuzluklara karşı farklı düzeylerde de
olsa, belirli bir duyarlılık söz konusudur. Etik konusunda toplumsal talep ve
beklentilerin önemi büyüktür. Bu nedenle yolsuzluk veya etik dışılıkla etkin
mücadele edilebilmesi için, yasal ve idari düzenlemenin, oluşturulan organizasyonun
moral olarak toplumsal beklentilere ve taleplere cevap vermesi,
sivil inisiyatiflerin katılımına açık olması gerekir. Çeşitli kurumların (yargı,
TBMM, Türk Silahlı Kuvvetleri ve Üniversiteler), etik uygulamanın kapsamı
dışında tutulması ve bunlarla ilgili paralel bir düzenleme yapılmaması, Etik
Kurulu’nun idari ve mali kapasite sorunu ve nihayet etik ihlal kararlarının
topluma duyurulamaması, toplumsal talep ve beklentilerle örtüşmemektedir.
Etik hesap verebilirlikte en önemli unsur olan toplumsal boyut yetersiz
kalmıştır. Kamu yönetimi sisteminin kapalı bir yapı olarak algılanması,
“Kol kırılır yen içinde kalır.” anlayışı yer yer önemini korumaktadır. Etik
Kurulu’nun etik ihlal kararları, resmî olarak hiçbir yerde yayınlanmamakla
birlikte, çoğu karar basın yayın organlarında yer alabilmektedir. Anayasa
Mahkemesi, söz konusu kararıyla bürokrasiyi koruduğu ve memurdan yana
bir tavır aldığı intibaını uyandırmıştır (Berkman, 2010: 85–86).
Kamu Yönetimi Etiği Uygulamaları Üzerine Örnekler
Bütün ülkelerde, etik rejimleri itibarıyla bir takım farklılıkları olmakla
beraber, etik ihlallerin bir yaptırımı öngörülmüştür. Bu yaptırımlar; uyarma,
kınama, terfinin ertelenmesi, tenzil-i rütbe, maaştan kesme, görevden
uzaklaştırma, başka bir kuruma tayin, etik eğitimi alma, şikâyet sahibinden
özür, işten çıkarma ve para cezaları gibi çeşitli biçimlerde uygulanmaktadır.
Bu yaptırımlar, bazı ülkelerde ve kurumlarda disiplin hükümleri içinde,
bazılarında ise ayrı etik düzenlemelerde yer almıştır.
İş Ahlakı Dergisi
42
Avrupa Birliği kurumlarında görev yapan personelin uymaları gereken
etik davranış ilkeleri, “İç Kontrol Standartları”nda düzenlenmiştir. Avrupa
Birliği’nde etik ihlallere ilişkin yaptırımlar, disiplin hükümleri çerçevesinde
ele alınmış; uyarmadan başlayarak emeklilik ikramiyesinden kesmeye kadar
ihlalin niteliğine göre çeşitli yaptırımlar öngörülmüştür.
Avrupa Birliği ülkelerinde etikle ilgili standart bir yapı ve düzenleme
bulunmamaktadır. Kimi ülkelerde ayrı bir etik yapı ve yaptırım oluşturulmuş,
kimilerinde ise konu disiplin mevzuatı çerçevesinde düzenlenmiştir.
Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, 11 Mayıs 2000 tarihinde, “Kamu
Görevlileri İçin Davranış Kuralları” (Council of Europe, Model Code of
Conduct for Public Officials) adlı etik düzenlemeyi kabul etmiştir. Konsey,
söz konusu etik düzenlemeyi üye ülkelere de tavsiye etmiştir. Adı geçen
etik kod, hem ilkeler ve hem de usuller bakımından etik kodlar oluşturma
yönündeki son zamanlarda ortaya çıkan eğilimin en iyi örneklerden biri
olarak değerlendirilmektedir (Yüksel, 2005: 225). Konseyin kabul ettiği söz
konusu etik davranış ilkelerinin ihlali hâlinde, kapsam içindeki personele
uyarma, kınama, terfinin ertelenmesi, tenzil-i rütbe ve görevden çıkarma
gibi disiplin cezaları uygulanmaktadır. Konsey, devletlerin yolsuzlukla
mücadele politikalarını ve etik davranış ilkelerinin uygulaması konusundaki
gözetim ve denetleme görevini, GRECO adlı organa vermiştir.
Dünya Bankası bünyesinde yer alan Etik Ofisi, etik farkındalık ve duyarlılı-
ğı artırmak, eğitimler vermek, etik ikilemler konusunda personele rehberlik
yapmak, bazı ihlallerin (çıkar çatışması, ayrımcılık, taciz) soruşturmasını
yapmak, personelin yasal ve mali yükümlülüklere uymasını sağlamakla
görevlendirilmiştir. Bu çerçevede Ofise, personelin mal bildirimlerindeki
usulsüzleri konusunda para cezası verme yetkisi tanınmıştır. Etik ihlaller
bazı durumlarda kişinin bulunduğu görevden istifa etmesi ile de sonuç-
lanabilmektedir. Örneğin, Bankanın etik ilkelerini ihlal ettiği için Dünya
Bankası Başkanı Paul Wolfowitz, baskılara dayanamayarak 2007 yılında
görevinden istifa etmek zorunda kalmıştı.
Birleşmiş Milletler Genel Kurulu, 12 Aralık 1996 tarihinde Yolsuzluğa
Karşı Eylem Planı’nın bir unsuru olarak “Kamu Görevlileri İçin Uluslararası
Davranış Kodu” (United Nations International Code of Conduct for Public
Officials) kabul ederek üye ülkelere tavsiye etmiştir. Birleşmiş Milletler’in
Genel Sekreterlik bünyesinde 2006 yılında kurulan Etik Ofisi, personel için
etik ilkeler ve politikalar saptamak, etik eğitimi vermek ve onlara etik rehberlik
yapmakla görevlendirilmiştir. Birleşmiş Milletler’de etik ilkelerin
ihlallerine ilişkin yaptırımlar, personel düzenlemelerinde yer almış ve çeşitli
disiplin cezaları öngörülmüştür.
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
43
Amerika Birleşik Devletlerinde, Federal düzeyde Etik Dairesi, çoğu eyaletlerde
ise ayrı etik kurulları bulunmaktadır. Federal Etik Dairesi, etik davranış
ilkelerini belirlemek ve etik ihlalleri soruşturmakla görevlidir. Etik
Dairesi, etik ihlali saptaması hâlinde, fiilin durumuna göre, uyarı, kınama
ve işten çıkarma gibi çeşitli yaptırımlar uygulayabilmektedir. Etik ihlal kararı
yargıya götürülebilir. Çoğu eyalette “etik kurulu” veya “etik komisyonu”
adıyla organlar faaliyet yürütmektedir. Bunların temel görevi, etik davranış
ilkelerini belirlemek, etik eğitimi vermek ve etik ihlallerini incelemektir.
Bazılarında etik kurullar etik ihlallere ilişkin doğrudan yaptırım uygulayabilmekte,
bazılarında ise ön incelemeyi yaparak konuyu savcılığa havale
etmektedir. Her iki durumda da, etik ihlaline ilişkin kararlar, etik kurulunun
kendi web sitesinde yayınlanmaktadır. Etik kurulunun para cezası
vermesiyle ilgili konuda New York valisinin durumu örnek olarak verilebilir.
ABD’nin New York eyaleti valisi David Paterson geçen yıl beyzbol liginin
final maçına beş adet bedava bilet kabul ettiği için etik kurulu tarafından
62.125.- Amerikan doları cezaya çarptırıldı. Paterson maça iki yardımcısı,
oğlu, bir arkadaşı ve onun oğluyla katıldı. Komisyon “Vali maça törensel
bir işlevle katılsa bile oğlu, arkadaşı ve arkadaşının oğlu ile gitmemeliydi.”
dedi. Maça katılmanın kendi görevi olduğunu söyleyen vali Paterson’ın
“biletleri ödemeyi denediği” şeklindeki açıklaması ise komisyon tarafından
reddedildi (Milliyet, 21 Aralık 2010).
Belirtilen bu örneklerden de anlaşılacağı üzere, bazı ülkelerde etik ihlallerin
yaptırımı disiplin mevzuatında düzenlenmiş; varsa etik kurullarına, etik
ilkeleri belirleme, personele etik eğitimi ve rehberlik hizmeti görevi verilmiştir.
Bazılarında ise, etik ihlalleri ya doğrudan etik kurulları inceleyip
karara bağlamakta veya karma bir sistem uygulanmaktadır.
Sonuç
Hesap verebilirlik, çok yönlü bir olgudur ve çeşitli mekanizmaları gerektirmektedir.
Son zamanlarda hesap verebilirliğin işlevselliğini ve çok yönlülü-
ğünü geliştirmeye yönelik çalışmalar dikkat çekmektedir. Özellikle hesap
verebilirlikte örgütsel kontrol yöntemleri olarak saydamlık, bilgi ve iletişim
teknolojilerinin gelişmesi, toplumun yönetime katılması ve yönetimi denetlemesine
yönelik olanaklar, kamu kurumlarının toplumsal sorumluluklarını
arttırmıştır. Ayrıca piyasa ekonomisinin gelişmesi ile birlikte mal ve hizmet
tekelleri kalkan kamu kurumlarının piyasa süreçleri içerisinde de etkinlik,
verimlilik, kalite gibi değerler yönünden bir sınava tabi tutulduğu da görülmektedir.
Sivil toplum örgütleri ve baskı gruplarının artan rolü, kamu yöne-
İş Ahlakı Dergisi
44
timinde iç kontrol mekanizmalarının yetersizliğine karşı alternatif olanaklar
sunmaktadır. Kamu yönetimi anlayışındaki vizyon ve misyon kavramları
da, girdi odaklı bir yönetim anlayışından amaç ve sonuç odaklı, ölçülebilir
bir yönetim pratiğinin gelişmesini daha fonksiyonel hâle getirmiştir. Öte
yandan, küreselleşme, bilgi teknolojilerinin gelişmesi, e-devlet uygulamaları,
bireylerin kamu yönetimi üzerinde artan ölçüde ilgi ve sorgulama olana-
ğını da geliştirmiştir.
Şüphesiz, hesap verebilirlikle ilgili kamu görevlilerinin dışsal kontrol yöntemlerine
yapılan vurgular ve bu amaçla oluşturulan yöntem ve mekanizmaların
sınırlı bir etki yapabileceği; hatta dışsal kontrol ve denetimlerin
çok arttırılması hâlinde bunun çalışanların moral ve motivasyonu ile çalış-
ma ortamındaki güven kültürüne olumsuz etki yapabileceği unutulmamalıdır.
Ayrıca bunun, elde edilmek istenen kamu yararı ile uyumlu olmayan
bir maliyeti de vardır. Bu nedenle kamuda, çalışanların içsel denetimi olarak
etik değerlerin geliştirilmesine, kurumlarda güvene dayalı bir yönetim
kültürünün ve profesyonellik anlayışının geliştirilmesi önem kazanmaktadır.
Etik ilkelere bağlı bir kurum kültürü; toplumda, özel sektörde ve kamuda
paralel çalışmaların birlikte yapılmasıyla sağlanabilir. Bu nedenle “toplam
kalite” kavramı gibi “toplam etik” teriminden de söz etmek gerekir.
Kaynakça
Ackerman, J. M. (2005). Social accountability in the public sector: A conceptual discussion. Social
Development Papers, Paper No. 82. Washington, D.C.: World Bank.
Behn, R. (2001). Demokratik hesap verme sorumluluğu. (çev: Paradigma Tercüme), İstanbul: Arı
Turizm Tanıtım Yayıncılık.
Berkman, A. Ü. (2009). Yolsuzluk ve rüşvet. Ankara: TODAİE.
Berkman, A. Ü. (2010). Yolsuzlukla mücadelede yeni strateji arayışı: Devlet merkezli yaklaşımdan
toplum ve paydaş merkezli stratejiye yöneliş. İş Ahlakı Dergisi, 6 (3), s. 81–93.
Bovens, M. (2003). Public accountability. In Handbook of public administaration (B. G. Peters & J.
Pierre, eds. pp. 182–208). London: SAGE.
Bovens, M. (2007). Analysing and assessing cccountability: A conceptual framework. Europen Law
Journal, 13 (4), pp. 447–468.
Caiden, G. E. (1989). The problem of ensuring the public accountability of public officials. In Public
services accountability a comparative perspective (J. G. Jabbra & O. P. Dwivedi, eds. pp. 17–38). USA:
Kumarian.
Cendon, A. B. (2006). Accountability and public administration: Concepts, dimensions, developments.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan006506.pdf adresinden
Mart 2011’de edinilmiştir.
Cerrah, İ., Çevik, H. H., Göksu, T. ve Balcıoğlu, E. (2009). Kolluk hizmetleri ve etik. Kamu etiği akademik
araştırmaları içinde (s.111–183). Ankara: Fersa Ofset.
Bilal Eryılmaz, Hale Biricikoğlu / Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik ve Etik
45
Covey, S. R., Merrill, A. R., & Merrill, R. R. (2004). Önemli işlere öncelik (çev. O. Deniztekin).
İstanbul: Varlık.
Dubnick, M. (2003). Accountability and ethics: Reconsidering the relationships. International
Journal of Organization Theory and Behavior, 6 (3), pp. 405–441.
Dwivedi, O. P., & Jabba, J. (1989). Public service responsibility and accountability. In Public services
accountability a comparative perspective (J. G. Jabbra & O. P. Dwivedi, eds. pp. 1–16). USA:
Kumarian.
Eryılmaz, B. (2008). Etik kültürü geliştirmek. Türk İdare Dergisi, 459, s. 1–12.
Eryılmaz, B. (2010). Bürokrasi ve siyaset. İstanbul: Alfa.
T.C. Başbakanlık Kamu Görevlileri Etik Kurulu. (2010). 2010 Yılı faaliyet raporu. http://www.etik.
gov.tr/faaliyetraporlari/faaliyetraporu_2010.doc adresinden 15.02.2011 tarihinde edinilmiştir.
Harlow, C. (2002). Accountability in the Europen Union. New York: Oxford University.
Hughes, O. E. (2003). Public management and administration: An introduction. USA: Palgrave
Macmillan.
Kluvers, R. V., & Tippett, J. (2010). Mechanisms of accountability in local government: an exploratory
study. International Journal of Business and Management, 5 (7), pp. 46–53.
Milliyet Gazetesi (2010, 21 Aralık). New York valisine bedava maç cezası.
Mulgan, R. (2000). Accountability: An ever-expanding concept?. Public Administration, 78(3), pp.
555–573.
Mulgan, R. (2003). Holding power to account accountability in modern democracies. New York: Palgrave
Macmillan.
Özcan, K. ve Ağca, V. (2010). Yeni kamu yönetimi anlayışında postmodernizmin izleri. Amme İdaresi
Dergisi, 43 (3), s. 1–33.
Peters, B. G. (1995). The politics of bureaucracy. USA: Longman Publishers.
Quirky, B. (1997). Accountable to everyone: Postmodern pressures on public managers. Public
Administration, 75, pp. 569–586.
Romzek, B. S., & Dubnick, M. J. (2000a). Accountability. In Defining public admimistration (J. M.
Shafritz, Ed., pp. 382–395). Colorado: Westview Press.
Romzek, B. S., & Dubnick, M. J. (2000b). Accountability of congressional staff. Journal of Public
Administration Research and Theory, 10 (2), pp. 413–446.
Rosenbloom, D. H. (1998). Public administration. New York: McGraw-Hill.
Schwartz, R. (2002). Accountability in new public management. In Public administration: An interdisciplinary
critical analysis (E. Vigoda, edt., pp. 63–84). USA.
Shafritz, J. M., Russell, E. W., & Borick, C. P. (2009). Introducing public administration. New York:
Pearson.
Uhr, J. (1999). Three accountability anxieties: A conclusion to the symposium. Australian Journal of
Public Administration, 58 (1), pp. 98–101.
Yüksel, C. (2005). Devlette etikten etik devlete: Kamu yönetiminde etik, İstanbul: TÜSİAD.
İş Ahlakı Dergisi
46

Hakkında Abdullah Çavuş

Check Also

GENELGE: Başbakan ve Bakanların Uğurlanma ve Karşılanmaları, Seyahatler ve Hediye Uygulaması

Başbakan ve Bakanların Uğurlanma ve Karşılanmaları, Seyahatler ve Hediye Uygulaması hakkında Başbakanlık genelgesi (2005 16)

Bir cevap yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak. Gerekli alanlar * ile işaretlenmişlerdir

×